Реферат: Законодательные собрания

Еще одна претензия к двухпалатным ассамблеям заключается в том, что они благоприятствуют консервативной тенденции. В той мере, в какой верхняя палата выполняет свою функцию защиты конституционной структуры, затрудняя прохождение каких-либо законов радикального или спорного характера, такая тенденция, нужно сказать, даже оправдана. Но случается, конечно, и такое, что вторая палата блокирует или задерживает законы, принятые демократически избранной нижней палатой. Парадоксальным образом возможно и противоположное. В последнее время американский Сенат был столь же, если не более, либерален, чем Палата представителей, а в Великобритании в 1980-х годах Палата лордов выступала куда более сильным противовесом правительству Тэтчер, чем Палата общин.

Основные достоинства двухпалатной системы таковы:

• верхние палаты ограничивают власть нижних и препятствуют установлению «диктатуры большинства»;

двухпалатные собрания эффективнее однопалатных ограничивают власть исполнительных органов, так как не одна, а две палаты выявляют те или иные недостатки в деятельности правительства;

двухпалатные собрания расширяют представительство, позволяя каждой палате выражать интересы различных групп избирателей;

• наличие второй палаты гарантирует более качественную и тщательную законотворческую работу; вторая палата при этом часть этой работы берет на себя, вместе с тем исправляя возможные ошибки первой;

• вторая палата может выступать гарантом соблюдения конституции, задерживая принятие спорных законопроектов и обеспечивая большее количество времени на обсуждение и дебаты.

Недостатками двухпалатной системы может быть следующее:

однопалатные собрания более эффективны, потому что наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;

• вторые палаты часто противоречат принципу демократичности правления, особенно когда их члены либо назначаются, либо избираются не напрямую;

двухпалатные собрания склонны к институциональной конфликтности;

двухпалатные собрания ограничивают доступ к процессу принятия политических решений: последнее слово в вопросах законодательства здесь часто принадлежит объединенным комитетам;

• вторые палаты зачастую консервативны, подчас выступая проводниками интересов политической элиты.

4.2 Комитеты

Комитет это небольшая рабочая группа, составленная из членов некоего более крупного органа и наделенная особыми полномочиями. Специальные комитеты, например, создаются для решения какой-то конкретной задачи и распускаются по ее выполнении. Постоянные же комитеты обладают продолжительными полномочиями. Комитеты стали играть все более значимую роль в законодательной и исполнительной ветвях власти, причем не только как совещательные форумы, но и как органы, принимающие реальные решения.

Комитеты того или иного рода есть почти во всех ассамблеях, более того, полагают, что распространение этой системы в законодательных собраниях и других институтах являет собой специфическую черту современной политики. Можно услышать и такое, что комитеты суть носители подлинной власти в законодательных собраниях, главное звено и воплощение самого таинства законодательного процесса: словом, «в палатах говорят — в комитетах работают». Как некогда выразился Вудро Вильсон, «власть конгресса это власть комитетов. Конгресс на своей сессии — это для публики. Конгресс в комнатах для заседаний комитетов — это работа». Не случайно поэтому о работе ассамблей судят по их комитетам: проще говоря, у сильных ассамблей сильные комитеты, у слабых — слабые.

Комитеты законодательных собраний обычно имеют по крайней мере одну из следующих трех функций. (1) Они проводят детальное рассмотрение законодательных инициатив и стоящих на повестке дня проблем, связанных с финансами. В этой функции они не только облегчают бремя законодательной работы палат, но и способны дать куда более тщательный и точный анализ законопроектов, чем это возможно «с трибуны парламента». Обычно все это делается рабочими комитетами, компетенция которых может быть весьма широкой и гибкой, как это в Великобритании и Франции, или узкоспециализированной, как в Германии и США. (2) Комитеты создаются для наблюдения за деятельностью правительства: в данном случае они скорее всего будут постоянными и специализированными, ибо им, чтобы выполнять свою задачу, необходим такой же уровень экспертизы, знания и информированности, каким располагают органы исполнительной власти. В Конгрессе США, например, эти функции возлагаются на постоянные рабочие комитеты, в то время как в Парламенте Великобритании и Национальном собрании Франции создается по несколько наблюдательных комитетов с непостоянными функциями. (3) По особым случаям, прежде всего тем, которые в данный момент более всего волнуют общество и требуют своего рода расследования, создаются специальные комитеты: в недавней истории США, например, наиболее известными такими комитетами по расследованию были Комитет Ирвина по уотергейтскому делу и Комитет Палаты представителей по антиамериканской деятельности, в 1950-х годах печально прославившийся своим маккартизмом.

Коль скоро сильные комитеты означают сильный парламент, возникает вопрос, что именно дает силу комитетам. Считается, что самые сильные комитеты из ассамблей мира — это комитеты Конгресса США; по их образцу создаются комитеты в парламентах других стран. Сила этих комитетов очевидным образом идет от таких факторов, как узкая специализация, постоянный состав и самое щедрое обеспечение в том, что касается финансирования и доступа к информационным, экспертным и всяким иным ресурсам всему тому, что требуется, чтобы стоять на одной ноге с административным аппаратом Белого дома и других органов исполнительной власти. Ключевую роль такие комитеты играют и в законотворческом процессе. В то время как в Великобритании, Франции и Японии законопроекты попадают в комитеты после того, как их рассмотрела и в принципе одобрила палата, в США процесс начинается с комитетов. На практике это оборачивается тем, что многие законопроекты полностью переписываются, другие же могут так и не появиться на свет.

Еще более важным обстоятельством является то, что Конгресс характеризуется довольно слабой партийной дисциплиной, что дает комитетам большую независимость от Белого дома, В системах с более строгой партийной дисциплиной (например, в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании) комитеты вольно или невольно «сохраняют нейтралитет»: большинству их членов предписано быть лояльным в отношении правительства. Исключением в этом отношении является Германия: при сильной партийной дисциплине здесь и сильные законодательные комитеты — результат того, что коалиционным правительствам подчас приходится «задабривать» парламент, дабы не потерять поддержку той или иной партии.

Парламент Великобритании в попытке усилить свои позиции в отношении исполнительной власти в 1979 г. создал систему более специализированных комитетов. Сознательно скроенная по американскому образцу, система должна была содействовать более открытому управлению и предполагала изучение правительственных документов и заслушивание министров и государственных служащих высокого ранга. Говорили, что комитеты должны стать надежными «сторожевыми псами», способными реально влиять на правительственную политику. Эксперимент, однако, не удался по нескольким причинам. Во-первых, не удалось поставить комитеты над партиями: партийная дисциплина, идущая от правительства, неискоренима. Во-вторых, комитетам не хватило ни ресурсов, ни полномочий: хотя у них и есть право «послать за людьми, документами и отчетами», добиться присутствия того или иного государственного служащего или, если он таки присутствует на слушании, полных от него ответов они не в состоянии. Наконец, в-третьих, комитеты по-прежнему не дают каких-либо карьерных перспектив, и члены парламента так до сих пор и стремятся попасть в правительство, естественно думая о своей партии больше, чем о парламенте. Критики даже заявляли, что вместо усиления Палаты общин реформа ослабила ее, отвлекая парламентариев от работы «в зале заседаний», что только и может обеспечить парламентскую ответственность.

Среди преимуществ комитетов можно выделить следующие:

• в комитетах может быть представлен целый ряд взглядов, мнений и интересов;

• комитеты позволяют проводить более продолжительные, всеобъемлющие и детальные дискуссии;

• они способствуют более эффективному и скорому принятию решений, ограничивая количество противоположных точек зрения;

• в комитетах возможно разделение труда, способствующее накоплению опыта и специальных знаний.

Однако комитеты подвергаются критике по следующим поводам:

• те, кто учреждает комитет, могут беспрепятственно им манипулировать и комплектовать его по собственному усмотрению;

• в работе комитетов заложена тенденция к централизации, особенно если здесь чрезмерно велика роль председателя;

• комитеты ограничивают спектр мнений и интересов, которые принимаются во внимание при вынесении решений;

• комитеты отвлекают своих членов от основной работы, порождая феномен «лжепредставительства».

5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Поскольку законодательные собрания выполняют столь широкий круг функций, оценивать их деятельность в высшей степени сложно. Но самая большая проблема связана с воздействием ассамблей на политику — с вопросом о том, до какой степени они определяют реальную деятельность данной системы государственного управления или, как минимум, влияют на нее. Располагают ли они достаточной властью и авторитетом, чтобы воздействовать на содержание публичной политики или это просто «говорильни», лишь отвлекающие внимание от того, что происходит в настоящих коридорах власти. Ответ — в характере отношений между ассамблеей и исполнительной властью, в распределении власти между двумя ветвями государственного управления. По этому основанию законодательные собрания мира можно распределить по следующим трем широким категориям:

• ассамблеи, делающие политику, обладают достаточной независимостью и активнейшим образом воздействуют на политический процесс;

ассамблеи, влияющие на политику, способны так или иначе изменить политический процесс, но только лишь реагируя на инициативы исполнительной власти;

ассамблеи, подчиненные исполнительной власти, обладают лишь самым незначительным влиянием на политику и в большинстве случаев лишь «штампуют решения, принятые за их стенами.

Ассамблей, делающих политику, в мире очень мало. Чтобы оказывать реальное позитивное влияние на политический процесс, ассамблея должна соответствовать трем критериям: (1) обладать достаточным конституционным статусом и авторитетом; (2) реальной политической независимостью от исполнительной власти и (3 достаточной монолитностью, чтобы выступать единым целым. Если говорить о британском парламенте, эти условия совпали, может быть, лишь в его так называемый «золотой век» — в период между «великой реформой» 1832 г. и «второй реформой» 1867 г. В этот период, когда парламент уже был усилен расширением избирательного права, но еще не был ослаблен укоренением партийной дисциплины, он менял правительства, смещал неугодных министров, отвергал правительственные законопроекты, а сам инициировал весьма и весьма важные реформы.

В современный период самым ярким (кто-то даже скажет, единственным) примером «ассамблеи, делающей политику», является Конгресс США. Это, возможно, уникальное явление, объединяющее в себе ряд достижений. Разделение властей дает Конгрессу конституционную независимость и целый ряд вытекающих из нее полномочий. То обстоятельство, что внутрипартийные связи здесь сравнительно слабы, лишает президента обычных способов воздействия на законодательный процесс. Картину дополняет мощная система комитетов. Наконец, со времен реформы Конгресса в 1946 г. он обладает такими ресурсами по привлечению персонала и работе с информацией, что и в этом отношении совершенно не нуждается в какой-либо поддержке со стороны Белого дома.

При всех этих преимуществах, однако, в начале XX в. Конгресс несколько потерял свое влияние. Со времен «Нового курса» американское общество, а с ним и Конгресс, в поисках политического лидерства все в большей степени, так сказать, поглядывали на Белый дом. Главной нагрузкой Конгресса стало рассмотрение законодательных программ президентов. Роль Конгресса как инициатора политики заметно ослабла, с 1960-х годов даже постоянно высказываются опасения в том смысле, что он все больше подпадает под влияние Белого дома, вокруг которого уже складывается атмосфера «имперского президентства». Однако после «уотергейтского скандала» Конгресс воспрянул к новой жизни и стал решительнее утверждаться по отношению к Белому дому, вместе с тем проведя ряд реформ собственной системы комитетов. Было сокращено влияние их председателей и укреплена партийная дисциплина: партии стали в большей степени, чем прежде, влиять на назначения. Наиболее яркая попытка Конгресса взять в свои руки контроль над публичной политикой относится к периоду после выборов 1994 г., когда его республиканское большинство во главе со спикером Палаты представителей Ньютом Гингричем выдвинула радикальнейшую программу сокращений налогов и государственных расходов под лозунгом «Заключи договор с Америкой».

Другой пример ассамблеи, делающей политику, можно было видеть в СССР, где важнейшим компонентом политической программы М. Горбачева 1980-х годов стала замена «вечно послушного» Верховного Совета СССР всенародно избранным Советом народных депутатов. Вслед за отменой статьи Конституции о партийной монополии на власть аналогичные парламенты были созданы во всех 15 советских республиках — впервые в исторически новой для страны ситуации политического плюрализма. Когда консервативные силы в августе 1991 г. подняли военный путч с целью сместить Горбачева, в здании российского парламента обосновался Б. Ельцин, немедленно и возглавивший борьбу с путчистами. Ельцину пришлось уволить ключевых министров своего правительства и замедлить, а где-то и обратить вспять процесс экономического реформирования страны. Именно в этот период российский парламент действовал как «ассамблея, делающая политику». Все, однако, закончилось октябрем 1993 г., когда консерваторы вновь подняли мятеж против попытки Ельцина распустить парламент, на что последовали военный захват Белого дома и введение президентского правления. По новой конституции, принятой в 1993 г., Верховный Совет был заменен на Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Для парламентских систем, однако, более характерны не «ассамблеи, которые делают политику», а «ассамблеи, которые влияют на политику». Если из этого правила и есть исключения, например, Парламент Италии и Национальное собрание Четвертой республики во Франции, — они обычно были следствием слабости коалиционных правительств и сильно фрагментированной партийной системы. В большинстве случаев отношения между ассамблеей и исполнительной властью определяются партийным фактором, особенно в тех случаях, когда мажоритарная (или слабо пропорциональная) избирательная система дает одной партии большинство в ассамблее и, следовательно, контроль над ней, как это обычно имеет место в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии. В таких случаях главной движущей силой парламентской системы становятся противоречия, подчас антагонистические, между правительством и оппозицией: в лексиконе политологии это называется «политикой непримиримой оппозиции». Правительству здесь принадлежит активная роль, оно предлагает ту или иную законодательную программу, которую в будущем и собирается проводить в жизнь, — ассамблея же лишь так или иначе реагирует на все это.

Насколько ассамблея в данном случае может повлиять на политику, в основном определяется двумя факторами: (1) насколько в ней самой прочны позиции правящей партии и (2) насколько сама эта партия способна сохранить внутреннее единство. Правительство Блэра прочно удерживает свои позиции в Палате общин потому, что выборы 1997 и 2001 годов дали ему самое что ни есть надежное большинство в парламенте, и потому что Лейбористской партии удалось разрешить свои внутренние идеологические разногласия еще до того, как она вернулась к власти. Правительствам в парламентских системах следует самым внимательным образом прислушиваться к настроениям своих «заднескамеечников». Маргарет Тэтчер, скажем, к глубокому своему прискорбию обнаружила это в ноябре 1990 г.. когда ее неожиданно сместили с поста лидера Консервативной партии и, следовательно, с должности премьер-министра, — и это при том, что за ней, казалось бы. стояло вполне надежное парламентское большинство. Некоторые британские аналитики в этой связи даже заговорили об обозначившейся долгосрочной тенденции к возрождению власти парламента, что отражается в большей независимости законодателей и ослаблении партийной дисциплины. Сильное влияние на политику оказывают также Бундестаг Германии и Риксдаг Швеции: их сила идет не от «политики непримиримой оппозиции», а от глубоко укоренившихся здесь традиций политического торга, переговоров и компромисса — отражение политической культуры этих обществ и исторического опыта коалиционных правительств.

Парламентские системы, в которых привыкли к длительному правлению одной партии, обычно имеют весьма слабые ассамблеи, так как они находятся под сильнейшим воздействием или контролем со стороны исполнительной власти. В Пятой республике Франции в свое время была предпринята целенаправленная попытка ослабить парламент, дабы впредь избежать той конфликтной и обструкционистской политики с его стороны, что подорвала Четвертую республику. Возникла новая, более рациональная, система, в которой президент доминирует преимущественно посредством контроля над своей партией, но также и на основе своего права распустить Национальное собрание в расчете затем набрать здесь более солидное большинство. Это и сделал де Голль в 1962 и 1968 годах, а Миттеран — в 1981 и 1988 годах. Де Голль также сократил возможности Национального собрания осуществлять политический контроль и ограничил его законотворческие полномочия тем, что учредил Конституционный совет с задачей обеспечивать соответствие законов конституции. Когда в 1981 г. парламентское господство голлистов закончилось, Национальное собрание вновь получило возможность реально влиять на политику, в особенности когда социалисты потеряли контроль над ним, а Миттеран был вынужден сотрудничать с голлистским правительством во главе с Жаком Шираком. То же самое повторилось в 1997 г., когда президент Ширак оказался в конфронтации с социалистическим правительством во главе с Жоспеном.

Другой пример традиционно «подчиненной» ассамблеи — японский парламент (Коккаи). До 1980-х годов от него весьма мало что требовалось, лишь бы он нормально утверждал решения исполнительной власти — следствие длительного политического господства Либерально-демократической партии (ЛДП) с 1955 г. Другие партии существовали на ролях «уаутсайдеров», а фракционные различия внутри самой ЛДП на парламент не выносились. С каждыми выборами, однако, то парламентское большинство, что было за ЛДП, все больше и больше таяло, но вместе с тем более терпимо с 1970-х годов стало относиться к оппозиционным партиям, а их представителей стали даже включать в состав парламентских постоянных комитетов. Наконец, после того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в парламенте получил развитие весь спектр функций, включая наблюдение за деятельностью правительства.

Более ясную картину дают существовавшие ранее ассамблеи коммунистических режимов и ассамблеи развивающихся государств. В первых строжайший партийный контроль и отсутствие соревновательности на выборах наперед означали, что ассамблеи будут работать в атмосфере единодушной поддержки решений правительства. Стоило контролю ослабнуть, и режимы затрещали по швам: например, убедительнейшая победа «Солидарности» на парламентских выборах 1989 г. в Польше прямо повела к падению коммунистического правления, существовавшего здесь с 1945 г. В развивающихся государствах Африки и Азии ассамблеи скорее интегрируют общество, чем реально воздействуют на политику. Главная их функция — обеспечивать легитимацию политической системы и содействовать национальному строительству. Своеобразным показателем значимости ассамблей в таких государствах является следующее: стоит к власти прийти военным диктатурам, как работу парламентов приостанавливают, если их не закрывают вообще.

6. ПРИЧИНЫ УПАДКА АССАМБЛЕЙ

Об упадке ассамблей говорят уже давно, а обеспокоенность по поводу усиления исполнительной власти, равно как и бюрократии, и вовсе восходит к концу XIX в. Объясняется эта обеспокоенность тем, что со времен Локка и Монтескье ассамблеи трактовались как главный проводник идеи представительного и ответственного правительства. Правда, это еще вопрос, требует ли хорошее управление сильной ассамблеи, ведь и власть парламентов может быть «чрезмерной», особенно когда из-за этого политический процесс начинает «буксовать», а то и останавливается. В этой связи даже нужно сказать, что, например, у модели Конгресса США есть не только восторженные энтузиасты, но и критики. Вообще же сегодня все согласны с тем, что в течение XX в. власть и статус ассамблей изменились, как правило, к худшему. Нужно ли здесь говорить об «упадке ассамблей» или, может быть, об изменении их целей и функций — это уже другой вопрос. Главными факторами, вызвавшими эти изменения, были: возникновение дисциплинированных политических партий, явление «большого правительства», организационные слабости ассамблей, распространение групп интересов и усиление власти средств массовой информации.

6.1 Дисциплинированные политические партии

Возникновение в конце XIX в. массовых политических партий ослабило ассамблеи в нескольких отношениях. Переход от внутренне слабых организаций к дисциплинированным партийным образованиям подавило индивидуальное начало в политике: отныне политический деятель уже куда в меньшей степени воспринимался как «доверенное лицо» избирателей, способный самостоятельно принимать решения от их лица. Партии с их доктринами политического мандата, а не ассамблеи, стали форумами политического представительства. Сколь бы умные, беспристрастные и убедительные речи отныне ни звучали в стенах парламента, толку от этого, если в нем доминировала партия, было весьма немного. Как выразился Ричард Кобден (1804—1865) о британской Палате общин, «... в этой палате я слышал немало речей, от которых люди были готовы разрыдаться, но ни одной, которая хоть что-либо изменила бы в голосовании». Но еще более важным обстоятельством стало то, что фактор партий изначально играл на руку исполнительной власти: ведь лояльность в отношении партии, особенно в парламентских системах, фактически означает лояльность действующему правительству, в конце концов и составленному из членов той же партии. Вместо того чтобы быть противовесом исполнительной власти, многие ассамблеи превратились в ее добровольных помощников.

6.2 Большое правительство

Усиление роли правительства, особенно в социальном обеспечении и экономическом управлении, также привело к перераспределению власти между ассамблеей и исполнительной властью. На то было три причины. (1) Увеличились размеры и вырос статус бюрократий, ответственных за проведение правительственной политики и наблюдение за все более широким кругом общественных услуг. (2) Более важен стал процесс инициирования и проведения политики. Хотя и член парламента, выступая в своем индивидуальном качестве, вполне может выступить инициатором того или иного политического дела, сформулировать широкую и связную правительственную программу он не в состоянии. Поэтому большинство ассамблей XX в. в общем-то примирилось с потерей парламентской власти, решив, что их задача — не делать политику, а осуществлять контроль за ее исполнением. (3) «Большое» правительство означало и то, что правительственная политика становится все более сложной, порой «хитроумно» сложной, а это в возрастающей степени требовало экспертной поддержки, в чем «профессиональные» бюрократы всегда искуснее «политиков-любителей».

6.3 Недостаток лидерства

Уже по самой своей природе представительных и дискуссионных форумов ассамблеи страдают от целого ряда организационных недостатков. Суть дела прежде всего заключается в том, что они охватывают, как правило, несколько сот членов, формально совершенно равных друг другу в том смысле, что каждый из них голосует и вносит свой вклад в общую дискуссию. Совершенно положительный момент в каких-то иных отношениях — формальное равенство членов парламента негативно, однако, сказывается на его способности выступать единым целым. В наше время проблема стала острее: общество основные свои надежды возлагает не на парламент, а на правительство, именно от правительства ждут, что оно разрешит общественные проблемы и обеспечит какое-то устойчивое развитие, более деятельно участвуя в международных отношениях и глобальной экономике. Организованные по партийным линиям ассамблеи, казалось бы, скорее могут обрести голос в вопросах внутренней политики, но здесь лидерство у них перехватывают уже партии, парламентам же остается лишь играть роль рупоров все для тех же партий. Словом, исполнительная, но не законодательная, власть оказалась лучше подготовленной к тому, чтобы взять на себя лидерство в современном обществе: среди причин этого внутренняя монолитность исполнительной власти и то обстоятельство, что во главе ее всегда стоит один человек — президент или премьер-министр.

6.4 Группы интересов и власть масс-медиа

Парламенты не только проиграли исполнительной власти борьбу за авторитет и интерес со стороны общества: свои позиции они уступают и группам интереса, что существуют за пределами правительства. Отметим два момента. (1) Для общества группы интересов становятся альтернативными механизмами представительства. Часто создаваемые для этой цели, они порой явно превосходят парламенты в способности выражать общественные настроения, заботы и устремления отдельных слоев общества. Возникли так называемые «однопроблемные» группы, выступающие с какой-то одной-единственной темой, и результатом становится дискуссия, которая в прежние времена была мыслима лишь в стенах парламента. (2) В то время как парламенты все чаще остаются в стороне от реального политического процесса, группы интересов, напротив, полнее представляют те или иные слои населения и мобилизуют для своих целей всю нужную экспертизу и информацию. Здесь уже мощным фактором выступают средства массовой информации, особенно телевидение и другие электронные медиа: парламентам за всем этим попросту не угнаться. Можно даже сказать, что газеты и телевидение стали главным форумом общественной дискуссии, совершенно вытеснив ассамблеи, да и политические лидеры сегодня предпочитают общаться с обществом скорее напрямую через средства массовой информации, чем опосредованно — через парламенты.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1)  Мельвиль А.Ю. Политология. – М.: Проспект, 2008.

2)  Голосов Г.В. Сравнительная политология. – СПб., 2007.

3)  Тавадов Г.Т. Политология. – М.: Фаир-Пресс, 2007.

4)  Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. – М.: Аспект Пресс, 2008.

5)  Горелов А.А. Политология: учебное пособие. – М.: Эксмо, 2009.