Реферат: Законодательные собрания
3.2 Представительство
Ассамблеи играют важную представительную роль: они обеспечивают связь между системой государственного управления и обществом. В XVIII в. это интереснейшим образом выразилось в том лозунге, под которым 13 американских колоний восстали против британского правления — «никаких налогов без представительства». Расширение права голоса вплоть до всеобщего избирательного права превратило ассамблеи в своего рода народные форумы — органы, которые как-будто и замещают собой весь народ. Поэтому место, власть и авторитет парламента в той или иной политической системе рассматриваются как важнейший показатель ее демократичности. Не всегда ясно, однако, то, как именно эта функция представительства осуществляется в категориях политической практики.
Представительство это весьма сложный принцип с целым рядом внутренних противоречий. Так, в парламентских системах вестминстерского типа, основанных на британской традиции, представители рассматриваются как своего рода «доверенные лица», которым поручено на основе собственного здравого смысла и политической мудрости принимать решения от лица избирателей. Идущее от Бёрка, это понимание представителей как самостоятельно действующих лиц, однако, резко контрастирует с картиной строгой партийной дисциплины, особенно в парламентских системах. Противоположная концепция представительства — доктрина политического мандата, которая в качестве центрального механизма (через которое осуществляется представительство) трактует не ассамблею, а партии.
В других государствах идея представительства осуществляется исключительно по условиям места. Это особенно справедливо в отношении Конгресса США с его относительно слабой партийной системой и чрезвычайно коротким (два года) сроком представительства. Члены Палаты представителей и Сената здесь более всего озабочены тем, чтобы «с добычей вернуться домой». На местном фольклоре это называется «политикой кадки со свининой», где главной целью является в кооперации друг с другом («перекатывая бревно») выторговать какие-то блага для своего избирательного округа. Все это замечательно налаженный механизм, но именно по этой причине Конгресс — не самое лучшее место, чтобы «делать политику»: он скорее заблокирует президентскую программу, чем предложит свою сколько-нибудь здравую альтернативу.
В социалистических странах в отсутствие многопартийной системы и реального избирательного выбора представительство часто несло на себе другую нагрузку «отражать» общество в целом. Верховный Совет, например, был микрокосмом советского общества (по национальной, профессиональной, половой и иной принадлежности депутатов) куда в большей степени, чем любые западные парламенты микрокосмом своих обществ. Наконец, в чем представительская функция некоторых парламентов проявляется лучше всего, так это в представительстве интересов. Чаще всего это происходит в тех ассамблеях, где у депутатов есть возможности «торговаться» по вопросам политики и, следовательно, влиять на нее, а партийная система сравнительно слаба и оставляет место для деятельности групп интересов. Опять-таки главный на этот счет пример — США, где около четверти расходов на выборы в Конгресс покрывается так называемыми комитетами политического действия. Расцвет профессионального лоббирования наблюдается с 1980-х годов и в Великобритании, вызывая здесь серьезную озабоченность тем, что члены парламента, возможно, всякого рода деловым интересам служат не в меньшей степени, чем своим избирателям.
3.3 Наблюдение и контроль
В то время как законодательная и представительская роль ассамблей заметно упала, сегодня больше говорят об их способности осуществлять сдерживание и контроль в отношении исполнительной власти. Ассамблеи и в самом деле укрепляли эти свои функции, видя главную для себя задачу в том, чтобы обеспечить ответственное и подотчетное обществу политическое управление. В большинстве ассамблей в этом плане получили развитие даже специальные институциональные механизмы. Парламентские системы, например, практикуют запросы по адресу министров, на которые тем надлежит отвечать в устной или письменной форме: классический пример «Время вопросов» в Палате общин Великобритании, дающее возможность раз в неделю задать вопросы премьер-министру и раз в месяц — другим старшим министрам. В Германии и Финляндии принята практика «интерпелляции», где за устными вопросами следует голосование в ассамблее, дабы установить степень ее доверия в отношении полученных ответов. Поскольку запросы и следующие за ними дебаты неизбежно выходят за рамки специфических проблем и приобретают более общее значение, значительная часть подготовительной к этому работы концентрируется в специальных комитетах. В этом отношении моделью для других ассамблей выступают могущественные постоянные комитеты Конгресса США.
Ассамблеям, однако, далеко не всегда удается осуществлять такой контроль в отношении исполнительной власти. В Национальном народном совете Китая, скажем, монополия партии превратила ассамблею в простое оружие пропаганды — в собрание, где правительственная политика неизменно получает единодушное одобрение. В других странах свою роль играет партийная дисциплина. Так, можно сказать, что в вестминстерских системах главная задача ассамблеи заключается в поддержке правительства, коль скоро большинство членов ассамблеи к правительственной партии, собственно говоря, и принадлежит. Какую-то критическую работу, разумеется, могут выполнять оппозиционные партии, но противостоять парламентскому большинству они, как правило, не в силах.
Следующий важный момент — возможность ассамблеи делать информационные запросы правительству. Знание — сила: без полной и точной информации осуществлять контроль над правительством невозможно. В целом ряде стран (в США, Франции, Голландии, Канаде и Австралии) приняты законы, гарантирующие обществу право доступа к правительственной информации. Наконец, функция наблюдения за правительством предполагает, что представители парламента должны располагать самыми разными возможностями вплоть до солидной исследовательской и экспертной поддержки. Здесь мы видим разительные контрасты — от щедрого финансирования и обеспечения персоналом членов Конгресса США до куда более скромной картины не очень высоко оплачиваемых, плохо укомплектованных и перегруженных работой служб британского парламента.
3.4 Политическое рекрутирование и подготовка
Законодательные собрания часто действуют как главные каналы политического рекрутирования: здесь, проще говоря, выявляются способности и таланты людей, и со временем эти люди становятся политическими лидерами. В наименьшей степени это относится к авторитарным государствам, где Законодательные собрания попросту штампуют решения извне и потому редко привлекают к себе серьезных политиков, и не в очень большой степени к президентским системам, где при разделении властей исполнительная власть не может рекрутировать себе сотрудников из рядов членов ассамблеи. Но и здесь, нужно сказать, такие президенты, как Кеннеди и Никсон, первоначально «ставили голос» в качестве членов Конгресса, хотя, конечно, общая тенденция в стране заключается в том, что президентами становятся бывшие губернаторы. Но в парламентских системах пребывание в ассамблее есть обязательное условие карьеры для министров и премьер-министров, которые потом совмещают свою парламентскую деятельность с исполнением должности в правительстве. Во многих развитых и развивающихся странах Законодательные собрания, в сущности, воспитывают очередное поколение лидеров, предоставляя им все шансы и возможности набрать необходимый политический опыт.
Но подчас ассамблеи с этой своей задачей не справляются. Конечно, политик в парламенте всегда научится риторике, или тому, что называют «искусством выпаливать речи», но у него гораздо меньше шансов овладеть здесь тем бюрократическим или управленческим опытом, который требуется в правительственных ведомствах и вообще в правительстве, проводящем серьезную политику. Более того, говорят, что ассамблеи зачастую «портят» политиков, приучая их ко всякого рода правилам и ценностям, которые лишь отдаляют их от избирателей и от рядовых партийных работников. Во всяком случае установлено, что для парламентариев-социалистов парламентаризм становится куда более близкой идеей, чем социализм.
3.5. Легитимация режима
Последняя функция парламента — содействовать легитимации режима: парламент здесь, иными словами, выполняет свою роль в том, чтобы общество воспринимало существующую систему правления как «законную», «правильную», «необходимую» и т.п. Как раз по этой причине большинство авторитарных и даже тоталитарных государств и терпят ассамблеи, разумеется, когда у тех нет реального значения или возможностей влиять на политику. Насколько хорошо ассамблеи выполняют свою легитимационную функцию, солидаризируя общество, зависит от их успеха в качестве народных собраний — от того, как и какие законы здесь принимаются от лица и в интересах общества. Кроме того, ассамблеи выполняют своего рода образовательные задачи, подчас весьма и весьма важные, ибо парламентские дебаты дают людям информацию о правительстве и главных проблемах той политической повестки дня, что стоит перед страной. Реакция британского общества на вторжение Аргентины на Фолклендские острова в 1982 г. явно была обусловлена субботним, для страны весьма редким, заседанием Палаты общин, а то, что американская публика узнала о деле Иран-контрас (Iran-Contra) в 1988 г., она получила главным образом из тех слушаний, что проводил комитет Сената по разведке.
Однако сегодня функции пропаганды и образования у законодательных собраний все больше перехватывают средства массовой информации. Распространение электронных медиа (радио и в еще большей степени телевидения) позволяет правительствам напрямую обращаться к миллионам избирателей, а не полагаться в этом деле, как в прежние времена, на парламентские отчеты. Как результат, авторитет законодательных собраний сегодня более всего зависит не от их конституционного статуса, а от того внимания, которое им уделяет пресса. Именно по этой причине ассамблеи подчас столь сильно и озабочены тем, чтобы их заседания освещались телевидением. В США слушания Конгресса наверняка не имели бы такого воздействия на общество, не будь здесь традиции транслировать их по телевидению. В Великобритании телевидение не допускалось в Палату общин до 1989 г.
4. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
Законодательные собрания различаются между собой в целом ряде отношений. Их члены, скажем, могут быть избраны, назначены или даже унаследовать свое место, возможна и комбинация этих принципов. Далее, если их члены подлежат избранию, избирать их может население в целом (в равновеликих округах) или регионы либо штаты. Избирательное право может быть всеобщим либо ограниченным, при этом возможны разные избирательные системы. Широко различаются и размеры законодательных собраний. Крохотная республика Науру, что находится в западно-центральной части Тихого океана, имеет ассамблею в 18 членов, каждый из которых представляет 440 человек. На противоположном полюсе мы видим двухтысячное Народное собрание Китая, в котором каждый депутат представляет свыше 350 тысяч человек. Но главные структурные различия между законодательными собраниями заключаются в том, состоят ли они из одной или двух палат и какую роль в них играют комитеты.
4.1 Одно- и двухпалатные системы
Некогда Югославия экспериментировала с пятипалатным парламентом, а в период с 1984 по 1994 год Южная Африка имела трехпалатную ассамблею. Большинство ассамблей, однако, имеют либо одну либо две палаты. Однопалатные ассамблеи были и до сих пор распространены в Африке, сегодня таковой является законодательное собрание Китая, и то же самое мы видим в ряде постсоциалистических государств, унаследовавших свои ассамблеи от прежних времен. Интересно, по в период после Второй мировой войны тенденция к однопалатным ассамблеям была заметна по всему миру: так, Израиль в 1948 г. учредил однопалатный парламент (Кнессет), а вторые палаты были отменены в 1950 г. в Новой Зеландии, в 1954 г. — в Дании и в 1970 г. — в Швеции. Есть, таким образом, некоторые свидетельства в пользу того, что однопалатные ассамблеи проще и эффективнее двухпалатных, осо-1енно когда речь идет о реагировании на нужды небольших и сравнительно солидарных обществ. По знаменитому высказыванию аббата Сийеса в 1789 г., «если верхняя палата соглашается с нижней, она не нужна, если не соглашается — вредна». Со всем тем, однако, без малого половина государств мира имеет двухпалатные ассамблеи.
Дело здесь, помимо прочего, еще и в том, что двухпалатные парламенты выступают своего рода символом и центральным принципом либерального конституционализма, и это потому, что именно этот принцип полнее всего выражает собой идею сдержек и противовесов как внутри парламента, так и между парламентом и исполнительной властью. Именно так понимали дело «отцы-основатели», в 1787 г. разрабатывавшие Американскую конституцию. Если в предшествующий исторический период вторые палаты возникали (как, например, это было с Палатой лордов) в качестве проводников тех или иных экономических и социальных интересов, то основатели американской системы (скажем, Джеймс Мэдисон) видели в Сенате средство разделения законодательной власти и сдерживающего начала в отношении исполнительной власти.
«Встроенные» в двухпалатные системы преимущества политического представительства особое значение имеют для федеративных государств, где разделение суверенитета чревато постоянной угрозой конфликта (возможно, даже непримиримого конфликта) между центром и периферией. Не случайно все 16 федеративных государств мира имеют двухпалатные парламенты, и в 14 из них верхняя палата представляет провинции или штаты. Последние могут иметь либо равное представительство, как в Австралии, Швейцарии и США, или быть представленными в зависимости от численности своего населения, как в Австрии и Германии. Но и в нефедеративных государствах верхняя палата подчас выполняет задачу разрешать региональные противоречия. Во Франции большинство членов второй палаты, а в Голландии все члены избираются непрямым образом через сеть местных органов управления.
Конституционно и политически в большинстве политических систем вторая палата подчинена первой, которая трактуется как «местоположение народного суверенитета». В наибольшей степени это характерно для парламентских систем, где правительства отвечают перед нижней палатой и, собственно, в большей или меньшей степени формируются из ее членов. В Норвегии, Голландии и Фиджи все законопроекты, а в Индии, Канаде и Великобритании все финансовые законопроекты вносятся на рассмотрение нижней палаты. При этом вторая палата может и не обладать правом вето. В Японии первая палата поэтому в состоянии большинством в две трети преодолеть любое решение второй палаты. В Великобритании Палата лордов правомочна лишь на год отложить рассмотрение нефинансового законодательства, хотя ей до сих пор и принадлежит право наложить вето на увольнение судей и перенесение сроков парламентских выборов.
Во многих случаях слабость второй палаты проистекает от того, что у нее более узкое представительство. В Германии, Австрии и Индии ее членов избирают непрямым образом, а в Бельгии, Малайзии и Ирландии имеет место сочетание выборов и назначения. Членов канадского Сената и британской Палаты лордов «номинируют»; в последнем случае большинство из них до 1999 г. вообще были наследственными пэрами. Более сильную версию двухпалатной ассамблеи мы находим там, где две палаты обладают более или менее равной властью. Скажем, в Италии и Палата депутатов и Сенат избираются путем прямых выборов при всеобщем избирательном праве и обладают равной законодательной властью. Избирательная коллегия, представляющая обе палаты, здесь также избирает президента, а премьер-министр и совет министров несут коллективную ответственность перед всем законодательным собранием. Конгресс США, возможно, является единственным примером ассамблеи, в которой доминирует верхняя палата. Хотя все законы относительно налогообложения здесь вносятся в Палату представителей, только Сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры и утверждать назначения.
Одна из самых больших проблем разделения законодательной власти заключается в опасности конфликта между двумя палатами. Когда они имеют примерно одинаковую власть, нужен какой-то механизм для разрешения возможных разногласий между ними. Чаще всего в роли такого механизма мы видим нечто вроде объединенного комитета Конгресса США, составленного из ведущих фигур обеих палат и уполномоченного в соответствующих случаях вырабатывать компромиссные решения. В Германии, хотя нижняя палата (Бундестаг) в законодательном отношении является главной, верхней палате (Бундесрату) принадлежит довольно действенное право вето по отношению к вопросам конституционного значения и вопросам, связанным с землями (составными частями страны): при возникновении разногласий они передаются на рассмотрение объединенного согласительного комитета, составленного в равном соотношении из членов обеих палат.
