Реферат: Законодательные собрания
Реферат: Законодательные собрания
РЕФЕРАТ
по дисциплине: «Политология»
на тему: «Законодательные собрания»
Содержание
1. РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
2. ПАРЛАМЕНТСКИЕ И ПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ
3. ФУНКЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
3.1 Законодательство
3.2 Представительство
3.3 Наблюдение и контроль
3.4 Политическое рекрутирование и подготовка
3.5 Легитимация режима
4. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
4.1 Одно- и двухпалатные системы
4.2 Комитеты
5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
6. ПРИЧИНЫ УПАДКА АССАМБЛЕЙ
6.1 Дисциплинированные политические партии
6.2 Большое правительство
6.3 Недостаток лидерства
6.4 Группы интересов и власть масс-медиа
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
Законодательные собрания (ассамблеи, также называемые парламентами, или легислатурами) занимают наиважнейшее место в системе государственного управления. Есть даже традиция относиться к ним с особым пиететом, ибо это в известном смысле лицо политической системы страны. Так, в писаных конституциях им уделяется «наиболее почетное» место, чаще всего их описание предшествует описанию исполнительной и законодательной ветвей власти. Уважение к парламенту проистекает и из того, что его члены — это непрофессиональные политики, представляющее общество в целом, а не специально выученные эксперты или государственные служащие. Ассамблеи, кроме того, — это общенациональные политические форумы, где публично обсуждаются вопросы государственной политики и наиболее жгучая злоба дня. В большинстве случаев им официально придана функция законотворчества, в силу чего они обладают возможностью определять ход публичной политики или, по крайней мере, влиять на него. Но в XX в. заговорили о том, что законодательная власть теряет свое значение: это выражается и в упадке парламентов. Да, утверждают, некоторые из них все еще играют важную роль в политическом процессе, но в большинстве своем они давно превратились в «говорильни», лишь штампующие решения, принятые где-то далеко за пределами парламентских стен.
В словаре политологии, можно сказать, глаза разбегаются от количества терминов, обозначающих политические институты законодательства — Конгресс (США), Национальное собрание (Франция), Палата представителей (Япония), Парламент (Сингапур), Конгресс депутатов (Испания) и так далее. Все это политологи определяют как законодательные собрания, ассамблеи, легислатуры, или парламенты. В качестве политического термина слово ассамблея (вообще оно означает «собрание») обычно ассоциируется с представительством и представительным управлением: во французском языке оно весьма близко понятию «народ». Поэтому иногда этот термин относят только к нижней, избираемой всем обществом, палате в двухпалатных парламентах (как например, в Пакистане и Франции или к единственной палате в однопалатном парламенте (как в Египте и Турции). Говорить о всех вышеозначенных институтах как о легислатурах значит квалифицировать их в качестве законодательных органов. Вспомним три главные ветви государственного управления:
легислатуры, создающие закон;
исполнительные органы власти, исполняющие закон, проводящие его в жизнь;
• судебные органы власти, истолковывающие закон, применяющие его в судебной практике.
Разделение государственного управления на законодательную, исполнительную и судебную ветви теоретической своей основой имеет доктрину разделения властей — отправная точка анализа государства со времен Монтескье. Приходится, однако, сказать, что эта картина далеко не во всем верна. Дело в том, что институты, формально квалифицируемые как законодательные, редко обладают монополией на законотворчество. В той или иной степени этой функцией обладают и исполнительные органы — через такие инструменты, как декреты и указы (исполнительные распоряжения); и у всех них есть возможность влиять на официальный законодательный процесс, если вообще не определять его. Более того, законотворчество не является единственной функцией легислатур, и что интересно, это и не главная их функция.
Конечно, наиболее предпочтительным является термин «парламент» (от французского parler говорить), в котором нет тех ограничений, что есть в «ассамблее» и той неопределенности, что характерна для «легислатуры». Понятие «парламент» подчеркивает еще один момент, присутствующий во всех этих институтах: независимо от того, каким объемом законодательной власти они обладают и как они выполняют свои представительные функции, законодательные собрания суть прежде всего дискуссионные собрания — форумы, на которых обсуждаются, порой самым тщательным образом, политические вопросы.
2. ПАРЛАМЕНТСКИЕ И ПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ
Один из ключевых моментов любой политической системы — это то, как в ней определены взаимоотношения между ассамблеей и правительством, то есть между законодательной и исполнительной властью. Бывает ведь и так, что складывается форма «ассамблеи-правительства», объединяющая исполнительную и законодательную власть и не имеющая отдельного исполнительного органа. Такая система, например, на какое-то время возникла при Робеспьере и якобинцах во время Французской революции и под влиянием радикально-демократической философии Руссо. В других случаях, например в ортодоксально коммунистических режимах, и законодательное собрание и правительство были самым безусловным образом подчинены «правящей партии». Однако по отношениям между законодательной и исполнительной властью политические системы обычно относятся к одной из двух категорий — это либо парламентская, либо президентская система государственного управления.
Большинство либеральных государств исторически приняли форму парламентской системы (рис. 1). Иногда к ним применяют понятие «вестминстерская система», поскольку они создавались по образцу британского парламента. Истоки вестминстерского парламента — «матери парламентов» — восходят к XIII столетию, когда рыцари и буржуа стали постоянными персонажами королевского двора; течение XIV в. сложились две палаты — Палата общин и Палата лордов: первая представляла рыцарей и буржуа, вторая — лордов и духовенство. Принцип парламентского верховенства — примата власти парламента над властью короны — был утвержден Славной революцией 1688 г., а подотчетность правительства парламенту постепенно сложилась лишь в течение XIX в. по мере развития избирательного права.
Аналогичные парламентские системы возникли в таких государствах, как Германия, Швеция, Индия, Япония, Новая Зеландия и Австралия. Главная черта этих систем — слияние законодательной и исполнительной власти: правительство здесь имеет «парламентский» характер, поскольку оно формируется из членов парламента и подотчетно ему. Достоинство этой системы состоит в том, что она обеспечивает достаточно свободно функционирующее и при этом ответственное правительство. Свободно правительство функционирует постольку, поскольку опирается на доверие парламента и потому в большинстве случаев достаточно легко проводит через него нужное законодательство: проще говоря, в этой системе оно может спокойно «заниматься делом». Но оно же является ответственным правительством, поскольку управляет лишь до тех пор, пока пользуется доверием парламента.
Рис. 1. Парламентская система государственного управления
Теоретически последнее слово здесь всегда принадлежит парламенту, поскольку у него есть власть сместить правительство. К сожалению, парламентские системы весьма часто не оправдывают ожиданий. Конечно, есть такие, например, исключения, как Швеция, где при развитой системе консультаций законодательная ассамблея (Риксдаг) имеет сильнейшие политические позиции и без того, чтобы нарушать спокойное течение работы правительства. В большинстве же парламентских правительств постоянно возникает проблема «господства исполнительного элемента», то есть правительства. Эту картину мы видим в Великобритании, где при сочетании строгой партийной дисциплины и диспропорциональной избирательной системы (на выборах побеждает тот, кто набирает простое большинство голосов избирателей) правительство, имея за собой дисциплинированное большинство в Палате общин, всегда может контролировать парламент. В этой связи лорд Хэйлшем (1976) даже назвал правительство Великобритании «избирательной диктатурой» — диктатурой избирательной системы. Ирония ситуации заключается в том, что в парламентских системах парламент, собственно говоря, и превращается в нечто вроде «говорильни», роль же членов парламента зачастую сводится к вульгарному лоббированию.
Но парламентские системы не застрахованы и от слабого правительства, как и от политической нестабильности в целом. Так обычно происходит, когда партийная система раздроблена, а избирательная система в очень большой степени пропорциональна. Например, в Четвертой республике Франции за 12 с небольшим лет сменилось 25 правительств, и ни одно из них не могло опереться на стабильное большинство в Национальном собрании, где коммунисты слева и голлисты справа были с равной степенью непримиримости настроены против самого режима республики. Такие же проблемы преследовали после Второй мировой войны Италию, где в высшей степени поляризованная многопартийная система обернулась тем, что за период между 1945 и 2001 г. в стране сменилось не менее 59 правительств. При этом нельзя сказать, что вся политическая система в таких случаях «буксует на месте» и требует радикальной перестройки: изменения в правительстве, как это, например, происходит все в той же Италии, могут выражаться в простом перераспределении министерских портфелей и лишь эпизодически становятся результатом общенациональных выборов.
Рис. 2. Разделение властей
Главной альтернативой парламентской системе является президентская система государственного управления. Президентские системы основаны на строжайшем соблюдении доктрины разделения властей (рис. 2). Это означает, что законодательные собрания и правительства формально независимы друг от друга и избираются отдельно. Классический пример США, где так называемые «отцы-основатели» были особенно озабочены тем, чтобы предотвратить возникновение слишком сильной исполнительной власти, опасаясь ее превращения во что-то вроде британской монархии. Здесь в результате сложилась сеть сдержек и противовесов. Конгресс, президент и Верховный суд США. хотя и не зависимые друг от друга институты (вплоть до строжайшего соблюдения правила о том, что персонал любого из них не может быть занят в работе любого из двух других), но однако они ограничивают власть друг друга. Так, Конгресс принимает законы, но президент может наложить на них вето, однако Конгресс, в свою очередь, может это вето преодолеть, если за такое решение проголосуют две трети членов обеих палат. Далее, президент назначает старших членов правительства и членов Суда, но эти назначения подлежат утверждению высшей палаты — Сената.
Такого типа президентские системы, кроме США, существуют почти исключительно лишь в Латинской Америке. Во Франции, однако, Пятая республика приняла «гибридную», или полупрезидентскую, форму, в которой исполнительная власть приобрела «двойственность» в том смысле, что здесь независимо избранный президент действует «в связке» с премьер-министром и кабинетом министров, формируемым из членов Национального собрания и подотчетных ему. Практическое функционирование такой системы зависит от очень шаткого равновесия между личным авторитетом и популярностью президента, с одной стороны, и политическим составом Национального собрания, — с другой. Похожая полупрезидентская система функционирует также в Финляндии, где президент занимается преимущественно внешней политикой, а кабинет министров — внутренней.
Принципиальное достоинство президентской системы заключается в том, что. разделяя законодательную и исполнительную власть, она создает своего рода внутреннее напряжение — поле, благоприятное для защиты прав и свобод человека. Как в свое время выразился Гоббс, «свобода — это власть, нарезанная мелкими кусочками». Так, в США опасность чрезмерного усиления исполнительной власти блокируется широким кругом властных полномочий Конгресса: Конгрессу принадлежит право объявлять войну и повышать налоги, Сенат ратифицирует договоры и утверждает президентские назначения, и две палаты могут объединиться для обвинения и импичмента президента. Но такая фрагментация власти имеет и свои недостатки.
Президентские системы могут быть громоздкими и неэффективными по той причине, что в них изначально заложено «приглашение к борьбе» между исполнительной и законодательной ветвями государственной системы управления. Критики американской системы, скажем, указывают на то, что коль скоро в ней «президент предлагает, а Конгресс располагает», это всегда чревато так называемыми институциональными заторами. Вероятность таких заторов повышается, когда Белый дом (президентство) и Капитолийский холм (Конгресс) контролируются соперничающими партиями, но такая ситуация может сложиться и тогда, когда обе ветви контролируются одной и той же партией, как это было при администрации Картера в 1977—1981 годах. Та же самая проблема во Франции называется «нелегкое сожительство» — ситуация, в которой президент вынужден работать с политически недружественными, а то и враждебными по отношению к нему, премьер-министром и Национальным собранием, как это дважды имело место при Миттеране в 1986— 1988 и 1993-1995 годах.
3. ФУНКЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
Хотя роль ассамблей в разных странах и разных политических системах проявляется по-разному, везде они выполняют целый ряд общих функций. Прежде всего и главным образом, они связывают между собой систему государственного управления и общество — это своего рода канал связи, работающий на данную систему и данный политический режим, вынуждающий их реагировать на требования и проблемы общества. Главными функциями законодательных собраний являются: законодательство, представительство, наблюдение и контроль, политическое рекрутирование, легитимация режима.
3.1 Законодательство
Законодательство в большинстве случаев является главной функцией законодательных собраний, почему их, собственно, и называют легислатурами. Парламенты являются носителями законодательной власти: предполагается, что законы принятые ими, обязательны к исполнению со стороны общества. На то есть две причины. Во-первых, ассамблеи это форумы, на которых предлагаемые к принятию законы всесторонне и в открытой дискуссии обсуждаются представителями общества. Во-вторых, природа ассамблей такова, что дело обстоит так, будто само общество принимает эти законы. Однако приходится сказать, что идея о том, что парламентам заведомо и наперед принадлежит законодательная власть в обществе, не всегда верна, а в отдельных случаях даже и вовсе неверна. Как мы уже говорили, ассамблеи редко обладают монополией в этих делах. Все определяется конституционным правом данной политической системы, которому подчинены и парламенты. В Ирландии поправки к конституции принимаются на референдумах, в Бельгии — на специальных конституционных собраниях. Носители исполнительной власти, как, например президент Франции, могут издавать декреты равного действия с законами Национального собрания; в США президенту принадлежит право накладывать на закон вето, даже если он только что по всей форме принят Конгрессом.
Европейский парламент и вовсе не является легислатурой — европейское право проводится в жизнь по большей части через Совет министров ЕС. Даже в Великобритании, где парламент является носителем правового суверенитета, министры осуществляют законотворчество посредством так называемого статутного правового инструментария, и все это далеко не всегда попадает в сферу парламентского контроля.
Более того, парламенты обладают весьма невеликой позитивной законодательной властью. Законодательные инициативы и программы исходят в общем и целом от исполнительной власти, у которой всегда достает организационного и экспертного ресурса, а также информации, для того чтобы сформулировать ту или иную политическую линию. Так, например, хотя у членов британского парламента и остаются определенные возможности для выдвижения личных законопроектов, обсуждаются такие билли лишь тогда, когда правительство готово уделить им время по обсуждении собственных законопроектов. В США, где Конгресс являет собой самую сильную и независимую легислатуру мира, на президентские инициативы приходится без малого 80 % обсуждаемых законопроектов. Но ограничена и негативная законодательная власть ассамблей — их право отвергнуть или дополнить законопроект. Есть, конечно, случаи (так, например, обстоит дело в Первой палате Генеральных штатов Голландии), когда по проведении парламентских консультаций переписывается добрая половина законопроектов, но, скажем, в Великобритании правительство чрезвычайно редко терпит неудачу в Палате представителей: более того, такого рода случаи всегда представляют собой нечто из ряда вон выходящее: здесь все в большей и большей степени закон не «принимается» парламентом, а «проводится» через него.
