Быстрый поиск

Реферат: Анализ региональных особенностей финансирования общего образования

Анализ региональных особенностей финансирования общего образования

Государственное регулирование общего образования является неотъемлемой составной частью общего механизма государственного регулирования экономики в целом. Профессор Жильцов Е.Н. полагает, что у государства должен быть такой объем функций, который обеспечивал бы макроэкономическую стабильность и одновременно содействовал рыночной конкуренции и гарантировал соблюдение принципов социальной справедливости и социальной ориентированности экономики. Именно с учетом этих положений следует строить отраслевую систему финансово-экономических отношений в общем образовании.

Прежде всего, по мнению автора настоящего исследования, необходимо определить, какой баланс интересов участников образовательного процесса будет отражать эта система, т.к. смена экономического строя в России не могло не отразиться на отраслях социальной сферы вообще и системе общего образования в частности.

По мнению Степановой В.В., для государственного управления образованием характерным является принятие решений, доведение их до общеобразовательных учреждений, которые в свою очередь обязаны их реализовывать. При этом государственным управлением чётко регламентируется как количественные, так и качественные параметры функционирования общеобразовательных учреждений. Государственное регулирование должно представлять несколько иное экономическое поведение государства по отношению к субъектам общего образования. Смыслом регулирования является не задание для исполнения каких-либо решений, а создание условий экономического функционирования общеобразовательных учреждений, которые способствовали бы достижению тех или иных результатов. Роль государства в общем образовании состоит в том, чтобы определить - каких именно образовательных результатов общество и государство желали бы и могли бы достичь. При этом необходимо учитывать, что и отдельные экономические субъекты также имеют определённые предпочтения в отношении общего образования. В этом отношении государство должно выступать только гарантом прав граждан на общее образование, но не принимать решение за них.

Тем не менее, не смотря на приведенные аргументы ситуация в России сегодня не является однозначной, существуют региональные особенности финансирования общего образования. Указанные обстоятельства требуют провести рассмотрение таких особенностей несколько подробней.

Рассматривая роль расходов на общее образование в структуре расходов консолидированных бюджетов регионов необходимо обозначить ряд существенных моментов, так например:

- природно- и экономико-географические особенности регионов;

- современную политику региональных властей, которая направлена на удовлетворение потребностей регионального сообщества.

Таким образом, первую составляющую возможно связать с показателем доли расходов на образование в ВРП соответствующих регионов, а вторую - с исполнением консолидированных бюджетов регионов по разделу образование.

Рассмотрение экономической приоритетности общего образования в ряду прочих общественных услуг регионов возможно осуществить с учетом объективных ограничений, так например на момент расчета существуют данные о ВРП только за 2005 год, когда ВРП автономных округов, входящих в состав других субъектов РФ не рассчитывались, кроме того, за 2005 год возможно оценить только расходы на все образование (см. Приложение 2), высокое значение коэффициента корреляции между этим показателями (0,51) подтверждает допустимость такого анализа.

Финансирование образования составляет весьма существенную долю в расходах консолидированных бюджетов регионов России, занимая первую позицию вместе с расходами на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ): эти два раздела составили по 17,5% всех бюджетных расходов российских регионов в 2008 году. Однако, учитывая наметившуюся тенденцию сокращения расходов на ЖКХ, можно ожидать, что в ближайшие годы образование опередит ЖКХ и займет первое место в перечне бюджетных расходов.

Рис. 1.4. Распределение регионов по доле расходов на общее образование в структуре расходов консолидированных бюджетов в 2006 году

В расходах на образование большую часть занимают расходы на общее образование. Они составляют 11,3% расходов консолидированных бюджетов в среднем по России.

Коэффициент вариации доли расходов на общее образование в структуре расходов бюджетов, оказался значительно ниже вариации душевых расходов и составил 24,8%. Это объясняется тем, что на удорожание стоимости образовательных услуг оказывают влияние примерно те же факторы, что и на все другие статьи бюджета. Поэтому пропорции между статьями стабильны.

Тем не менее здесь прослеживаются существенные различия между регионами, Рисунок 1.4. Существенно выше среднероссийского уровня доля расходов на общее образование наблюдается, как правило, в регионах наименее экономически развитых: Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский АО, Чтинская и Курганская области, Марий Эл, Калмыкии. Это объясняется бедностью регионов, общее образование здесь - это одна из важнейших отраслей, обеспечивающая занятость и доходы для значительной доли населения.

В противоположность этим регионам, наименьшую долю в расходах имеют наиболее экономически развитые регионы, в особенности города федерального значения и газо- нефтедобывающие регионы: Москва и Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий, Эвенкийский и Ханты-Мансийский АО, Самарская область, а также регионы Севера Дальнего Востока: Магаданская область, Чукотский и Корякский АО, у которых большую долю занимают другие статьи расходов (в первую очередь, ЖКХ).

Исполнение консолидированных бюджетов регионов по разделу образование рассчитывается, как отношение фактических расходов к запланированным. Очевидно, на эту величину сильное влияние будет оказывать:

- обеспеченность региона бюджетными ресурсами,

- приоритетность расходов на образования.

Для того, чтобы делеминировать его влияние и сосредоточится анализе второго фактора, мы будем рассматривать исполнение бюджета по статье образование по отношению к исполнению бюджета по всем статьям расходов.

На Рисунок 1.5 видно, что примерно в половине регионов (45) исполнение расходов на образование не выделяются на фоне остальных статей: отклонение не превышает 2% от среднего уровня. Тем не менее, отчетливо выделяются регионы (см. Приложение 4) с существенным недофинансированием образования: в первую очередь Калмыкии (78% от исполнения по всем статьям) и Корякский АО (85%).

В ряде регионов, дополнительные доходы в первую очередь направляются в общее образование: в Эвенкийском и Ямало-Ненецком АО, Архангельской области, Красноярском крае, Оренбургской области (исполнение составляет от 110% до 115% от среднего уровня). Это позволяет говорить о том, что финансирование общего образование является в этих регионах реальным приоритетом политики властей.

Рис. 1.5. Распределение регионов по исполнению расходов на общее образование по отношению к исполнению всех расходов консолидированных бюджетов регионов в 2006 году

Как уже отмечалось в работе, проблема разделения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, является сейчас одной из наиболее обсуждаемых проблем в сфере финансирования общего образования. При этом мало кто отчетливо представляет себе картину реально сложившуюся к настоящему времени в регионах. На Рис. 1.6. представлено распределение регионов по доле местных бюджетов в расходах на общее образование консолидированных бюджетов регионов в 2006 году. Медиана значений расходов местных бюджетов составляют 91,9% от расходов консолидированных бюджетов регионов на общее образование. Заметим, что, в среднем, расходы местных бюджетов составляют 79,8% от расходов консолидированных бюджетов регионов на общее образование. В действительности, значения показателя для подавляющего большинства (79) регионов попадают в интервал от 74% до 100% (см. Рис. 1.6). Средневзвешенное значение сильно смещено из-за большого веса (которым в данном случае является абсолютные объемы расходов на общее образования в регионах) значений показателя для девяти нетипичных регионов.

Рис. 1.6. Распределение регионов по доле местных бюджетов в расходах на общее образование консолидированных бюджетов регионов в 2006 году

Абсолютно централизовано финансирование общего образования в Москве, еще двумя регионами с практически максимально возможной централизацией являются Якутия и Санкт-Петербург (доля местных бюджетов в финансировании общего образования составляет 0,4% и 0,8% соответственно).

На другом «полюсе» находятся регионы в которых общеобразовательные учреждения почти полностью финансируются из местных бюджетов: Новгородская (99,9%) и Кемеровская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Челябинская и Сахалинская области (все более 98%).

Рассматривая экономическую структуру расходов консолидированных бюджетов необходимо отметить, что главным финансовым документом общеобразовательного учреждения, в соответствии с которым осуществляется ее финансирование из бюджета, является смета доходов и расходов на очередной финансовый год. Смета содержит информацию об объемах расходов различного экономического содержания, которые сгруппированны в соответствии с экономической классификацией расходов. В Таблице 1.1 наиболее распространены в сметах общеобразовательных учреждений статьи расходов.

Таблица 1.1

Статьи экономической классификация бюджетных расходов (с кодом по ЭКР)

100000 Текущие расходы

110000 Закупки товаров и оплата услуг

110100 Оплата труда

110200 Начисления на фонд оплаты труда

110300 Приобретение предметов снабжения и расходных материалов

110310 Медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы

110320 Мягкий инвентарь и

обмундирование

110330 Продукты питания

110340 Оплата горюче-смазочных материалов

110350 Прочие расходные

материалы и предметы снабжения

110400 Командировки и

служебные разъезды

110500 Транспортные услуги

110600 Оплата услуг связи

110700 Оплата коммунальных услуг

111000 Прочие текущие

расходы на закупки товаров и оплату услуг

111020 Оплата текущего

ремонта оборудования и

инвентаря

111030 Оплата текущего

ремонта зданий и сооружений

111040 Прочие текущие

расходы

130000 Субсидии, субвенции и текущие трансферты

130100 Субсидии и субвенции

130200 Текущие трансферты

130300 Трансферты населению

130310 Выплата пенсий и

пособий

130330 Прочие трансферты

населению

200500 Капитальные расходы

240000 Капитальные вложения в основные фонды

240200 Капитальное

строительство

240300 Капитальный ремонт

800000 Итого расходов

Очевидно, структуры расходов различных видов общеобразовательных учреждений (школ, интернатов, музыкальных школ, спортивных школ и т.д.) различаются весьма существенно. Например, в расходах интернатов гораздо большую долю занимают питание, приобретение предметов снабжения и т.п. Значит, экономическая структура расходов на общее образование зависит от соотношения различных видов образовательных учреждений. Принимая это во внимание, с целью вычленения региональных различий в структуре расходов (а не в структуре видов общеобразовательных учреждений), проанализируем структуру расходов однотипных и максимально распространенных учреждений - школ-детских садов, школ начальных, неполных средних и средних (код вида бюджетных расходов «260»).

Необходимо указать на то, что классифицировать регионы по экономической структуре расходов школ с целью получить интерпретируемые результаты достаточно сложно, т.к. структуры расходов в регионах достаточно разнообразны, тем не менее возможно выделить общие типы и поделить регионы на три группы, Рис. 1.7.

Рис. 1.7. Экономическая структура расходов школ в выделенных типах регионов в 2006 году

Как видно, экономическая структура расходов школ в выделенных типах регионов представлена учебными заведениями:

1) С типичной структурой расходов. В этот тип попали 60 регионов, экономическая структура расходов школ в которых наиболее близка к среднероссийской.

2) У 27 регионов отмечается понижение доли двух наиболее значимых статьей расходов: «Заработная плата» и «Оплата коммунальных услуг». За счет этого выше среднего по России уровень доли остальных статей расходов.

3) В отдельный тип выделяется Таймырский АО, который имеет самую нетипичную структуру расходов, благодаря высоким расходам по статье «Трансферты населению» и «Капитальные расходы».

Поскольку основным дифференцирующим факторам выступил удельный вес расходов на заработную плату, возможно рассмотреть долю этой статьи отдельно (см. Приложение 7). Как видно она наиболее высока в регионах Северо-Западной части, Европейской части Страны и Юга Восточной Сибири.

Заработная плата педагогам на территории всей страны выплачивается согласно ETC и законодательно установленным районным коэффициентам, поэтому региональные и местные органы власти не могут уменьшить эти выплаты. Кроме того, на величину зарплаты начисляется 35,6% ЕСН, поэтому при доле заработной платы, например 50%, платежи ЕСН составят 17,8% (этот показатель сравним со средней долей расходов на оплату коммунальных услуг) а общие расходы, связанные с оплатой труда равняются 68% расходов школы.

То же относится и к коммунальным расходам, с той лишь разницей, что расходы на оплату коммунальных услуг имеют значительные потенциал оптимизации, путем энергосбережения, замены низкоэффективного устаревшего оборудования, реструктуризации системы тарифного регулирования и т.п. Но, в связи с тем, что в большинстве регионов расходы на коммунальные услуги финансируются «по факту», показатель удельного веса этих расходов менее объективен.

В итоге, высокая сумма долей заработной платы и расходов на оплату коммунальных услуг в расходах на общее образование является весьма тревожным сигналом того, что школы здесь находятся практически на грани выживания, не имея возможности закупать средства обучения - наглядные учебные пособия, компьютеры, спортивный инвентарь, лабораторное оборудование и т.д. С высокой долей вероятности, можно сказать, что в регионах, вошедших в Тип 1, складывается именно такая ситуация.

Для анализа динамики экономической структуры расходов возможно использовать показатели удельных весов капитальных расходов и заработной платы.

Рис. 1.8. Динамика доли расходов на заработную плату в расходах консолидированных бюджетов регионов на общее образование по выделенным типам в 2006 году

За период с 2003 по 2006 год доля расходов на зарплату выросла в среднем по России примерно в 1,5 раза. При выделении небольшого количества типов по динамике этого показателя различия между выделенными типами оказываются очень небольшими, Рис. 1.8. Это связано с тем, что индексирование зарплаты связано с действиями федеральных органов власти, а механизм ETC позволяет увеличивать заработную плату пропорционально во всех регионах.

Совсем другая ситуация наблюдается в динамике доли капитальных расходов, Рис. 1.9. Решения об объемах капитальных расходах каждый регион принимает самостоятельно, поэтому их удельный вес зависит объема инвестиционных средств, которые ежегодно направляют местные и региональные бюджеты, от наличия и интенсивности финансирования целевых программ, которые реализуются в регионах. В итоге колебания значений этого показателя каждый год очень велики - до десятков раз и не имеют четких закономерностей.