Курсовая работа: Особенности государственной службы в федеральной исполнительной ветви власти
С принятием Конституции РФ положение несколько изменилось. Теперь термин "система" применительно к государственным органам так просто не присваивается. Да и само понятие "система", а, следовательно, явление системности, применяется только по отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин "система" едва ли применим к органам законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовой статус, и наименования, и. порядок образования, и сроки легислатуры у них разные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как о системе.
Несколько по-иному Конституция РФ решает вопрос о системе органов исполнительной власти. Стремясь укрепить исполнительную вертикаль, Конституция Российской Федерации ввела термин "система", установив при этом определенные объяснения и ограничения, отражающие новые характер и условия, в частности, построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ст. 77 ч. 2, которая предусматривает следующие особенности. Во-первых, речь идет о пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки, Конституция РФ устанавливает: федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Словом, принцип системности требует дифференцированной интерпретации и применения к определенным видам государственных органов, а именно к органам исполнительной власти.
4. Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы при построении и функционировании органов исполнительной власти основополагающим был пресловутый принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа административно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и деятельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансированное сочетание централизации и децентрализации.
Чтобы эффективно управлять (участвовать в управлении) общественными процессами (экономическими, политическими, социальными), необходимо, в организации управления применять элементы, как централизации, так и децентрализации, что позволит обеспечить в целом эффективность управления органов исполнительной власти.
Принцип централизации в системе исполнительной власти означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящим исходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единого центра.
Децентрализация означает закрепление в законодательном порядке предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения и полномочия не разбросаны па определенным "блокам".
Сказанное позволяет сделать общий вывод: сочетание централизации с децентрализацией является в значительной степени оптимальным вариантом, принципом построения и функционирования органов исполнительной власти с учетом четкого деления на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. Принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган исполнительной власти наделён определёнными, свойственными только ему полномочиями. И в то же время его компетенция должна быть чётко зафиксирована, закреплена в определённых нормативно-правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится к министерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другим органам исполнительной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществляется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функций Правительства — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве; функций Конституционного Суда — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств — в Положениях (о Министерстве экономики11; о Министерстве транспорта12; о Федеральной службе занятости и т. д).
6. Принцип профессионализма и компетентности. Хотя данный принцип можно считать всеобщим для любой из подсистем органов или ветвей государственной власти, для органов исполнительной власти в силу их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особое значение. Если в целом характеризовать исполнительную (исполнительную и распорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на три разновидности (уровня).
Первая — это исполнительная деятельность общего характера, общее руководство и управление, т. е. согласование, направление, объединение, координация управленческой деятельности. В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной, т. е. это деятельность такого характера, который свойственен Правительству, Совету Министров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, участвующие в правительственной деятельности, а тем более занимающие достаточно заметные должности, должны обладать высоким уровнем профессионализма и компетентности, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акций различных по характеру министерств, госкомитетов, других госорганов не может быть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решение общегосударственных задач "штабной" деятельности.
Вторая — это в целом деятельность на межотраслевом уровне. По своему характеру и природе она близка к правительственной деятельности, но имеет свои особенности. Они состоят главным образом в участии в управлении в межотраслевой сфере, т. е. в экономике, статистике, в области финансов и кредита, труда, налогов таможенного дела, стандартизации и сертификации.
Третья — это наиболее разветвленное, отраслевое управление. Оно охватывает в целом три сферы, в которые входят промышленность, строительство, агропромышленный комплекс, транспорт и коммуникации.13
К отраслевому управлению относятся все исполнительные отраслевые органы власти — министерства (образования, обороны, внутренних дел, сельского хозяйства и продовольствия, здравоохранения, транспорта, связи, путей сообщения, культуры, внешних экономических связей и многие другие); комитеты (по металлургии, машиностроению, кинематографии, рыболовству и многие другие).
7. Принцип законности пронизывает всю систему органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти. Каждый из них действует на основе Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.
8. Принцип гласности, обусловленный содержанием и духом Конституции, распространяется с известной спецификой на органы всех трех ветвей государственной власти, в том числе и на органы исполнительной власти. Собственно, без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом государстве.
9. Принцип чередования функций и полномочий и передачи от одной части (подсистемы) органов исполнительной власти другой ее части (подсистеме) определенной части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен в ст. 78 ч. 1, 2, 3 Конституции РФ.
10. Принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти. Этот принцип — следствие действия принципа разделения властей и ряда других статей Конституции — ст. 71 п. «г», ст. 732 п. «н», ст. 73, 77 ч. 1, 2, ст. 80 ч. 2, раздел второй ч. 1 и др.
11. Принцип участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен в ст. 32 Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве. В частности, он проявляется при выборах глав администраций, краев и областей (губернаторов).
12. Принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. Контроль — всеобщее начало, которое пронизывает все звенья механизма исполнительной власти. Эта проблема требует отдельного анализа.
Таким образом, мы в целостном виде проанализировали основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, которые в совокупности характеризуют демократизм и специфику механизма функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.
государство общественный исполнительный власть
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
3.1 Соотношение государственного управления и исполнительной власти
Изложенные выше положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.
Тем не менее, сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его «старом» понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.
Право на жизнь, однако, имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
В этом смысле интерес представляет, например, глава III Водного кодекса Российской Федерации — «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов», в ст. 70 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области14.
Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов их территориальных звеньев, а также должностных лиц.
Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Конечно, внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти не тождественна самой этой власти.
Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и г.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.
Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.
Государственное управление — синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.
Сфера государственного управления — понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).
Государственно-управленческая деятельность — это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.
Органы, государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.
Исполнительные органы — собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».
