Реферат: Представительство, голосование и выборы
2. ВЫБОРЫ
Хотя полемические страсти вокруг принципов представительства как бушевали, так и бушуют до сих пор, мнения сходятся, по крайней мере, в одном — представительная демократия невозможна без выборов и голосования. Сами по себе выборы — это еще недостаточное условие для подлинного политического представительства, но нет сомнений в том, что это необходимое условие. Некоторые теоретики идут еще дальше, утверждая, что выборы являются самой сутью демократии. Такую позицию, например, отстаивал Иосиф Шумпетер в книге «Капитализм, социализм и демократия» (1942), где демократия определялась как «институциональный механизм», как способ замещения государственных должностей в конкурентной борьбе за голоса общества. По выражению автора, «демократия означает лишь одно — возможность принимать или не принимать людей, которые нами правят». Трактуя демократию всего лишь как политический метод, Шумпетер, в сущности, отождествляет ее с состязательными выборами. Современные теоретики, хотя и понимают этот вопрос не столь узко, все же следуют за Шумпетером в том, что демократичность системы в огромной степени зависит от норм и механизмов, регулирующих проведение выборов. Нужно, следовательно, разобраться в том, какие существуют формы выборов.
Первый вопрос — речь должна идти, прежде всего, о том, какие должности и посты в государстве должны быть выборными. Хотя выборы используются для замещения должностей, связанных с особой политической ответственностью (в законодательных и исполнительных органах власти), есть не менее важные структуры, представляющие в данном случае исключение. Таковы, например, вторые палаты законодательных органов Великобритании и Канады, где власть главы государства с формально-конституционной точки зрения принадлежит монарху. Второй вопрос — на какие категории граждан распространяется избирательное право. Как отмечалось, ограничения права голоса по основаниям пола, расы, собственности и голосования в большинстве стран мира ушли в прошлое, тем не менее некоторые проблемы остаются. Например, в большинстве американских штатов вопрос регистрироваться на выборах или не регистрироваться, оставляют на усмотрение избирателя, в результате чего многие граждане не регистрируются и не голосуют. Напротив, в Австралии, Бельгии и Италии участие в выборах является обязательным.
Третий вопрос — как происходит подача голосов. Так, в СССР до 1989 г. нормой было открытое голосование, до сих пор в небольших организациях по всему миру голосуют поднятием руки. Но вообще современные политические выборы в основном проводятся тайным голосованием (иногда это называется «австралийским бюллетенем», поскольку впервые этот принцип был применен в 1856 г. в Южной Австралии). Считается, что тайное голосование гарантирует «честность» выборов хотя бы уже тем, что исключает коррупцию и запугивание избирателей. Честность выборов, однако, отнюдь не сводится к тому, как организована подача голосов: важно, имеют ли избиратели доступ к достоверной и объективной информации, сколь широким выбором кандидатов они располагают, как проводилась избирательная кампания и, наконец, насколько добросовестно подсчитываются голоса.
Четвертый вопрос являются ли выборы состязательными. Это важнейший вопрос, поскольку лишь в половине стран, где проводятся выборы, избиратель имеет возможность выбора между кандидатами и партиями. Некогда в коммунистических странах правилом были выборы с одним кандидатом: по сути, вопрос о замещении государственной должности таким «кандидатом» решался партией задолго до выборов. Вопрос о состязательности выборов является весьма непростым и дискуссионным. Здесь речь идет не только о том, что человек должен иметь право быть избранным, а политические партии — возможность выдвигать его кандидатуру и на законных основаниях проводить избирательную кампанию, но и о более глубинных факторах партийной деятельности, таких, как источники финансирования и доступ к СМИ. От природы партий состязательность выборов, следовательно, зависит не в меньшей степени, чем от решения вопросов, кто вправе баллотироваться и кто как голосует. Наконец, последняя проблема — как, собственно, проводятся выборы. Ниже мы увидим, что существует громадное множество избирательных систем, каждая из которых имеет весьма разные политические и конституционные аспекты.
2.1 Функции выборов
Поскольку существуют разные виды выборов и разные избирательные системы, делать какие-то обобщения о функциях или роли выборов весьма и весьма непросто. Для начала важно, может быть, отметить то, что демократизация 1980— 1990-х годов и крушение коммунистических режимов во многом были обусловлены тем, что в этих странах были введены либерально-демократические избирательные системы — всеобщее избирательное право, предвыборная борьба, тайное голосование. В чем, однако, заключается глубинный политический смысл этих систем, вопрос куда более сложный. Хэрроп и Миллер выделяют две точки зрения на роль состязательных выборов.
Общепринятый взгляд усматривает в выборах механизм, позволяющий обществу силами избранных политиков проводить определенную политику, а при необходимости и спрашивать с тех же политиков за результаты их деятельности. В этой картине выборы функционируют по вектору снизу — вверх, снизу, от общества, идет процесс пополнения корпуса политиков, по тому же вектору осуществляется представительство, формируются правительства и в этом же направлении всевозможные группы интересов стремятся воздействовать на политический процесс. Но есть и другая, радикальная, точка зрения: ее, например, высказывает Гинзберг. Этот взгляд усматривает в выборах средство, которым правительства и политические элиты контролируют общество, делая его более управляемым. Речь, следовательно, идет о том, что выборы функционируют по вектору сверху — вниз, укрепляя легитимность системы, формируя общественное мнение и усиливая элиты. Можно, однако, утверждать, что в действительности выборы не являются однонаправленным механизмом: никогда нельзя с определенностью сказать, кто кого здесь контролирует — общество политиков или политики общество. Как все каналы политической коммуникации, это «улица с двусторонним движением», которая позволяет правительству и обществу, элите и массам влиять друг на друга. С учетом сказанного можно назвать следующие главные функции выборов.
Пополнение политического корпуса. В демократических государствах выборы являются главным источником того, что называется политическим рекрутированием. Процесс выглядит так: партии выдвигают своих кандидатов, политики в ходе избирательных кампаний демонстрируют свои личные способности — харизматические качества, ораторское искусство, даже привлекательность своей внешности, — и все это выходит далеко за рамки того, что, собственно, требуется для выполнения будущих обязанностей, будь то обязанности парламентария, члена какого-нибудь комитета или министра. Словом, политик, что называется, оказывается на виду. Для назначения на должности, требующие специальных знаний или опыта, например, в государственной службе или судебных органах, — выборы, по общему правилу, не проводятся.
Формирование правительств. Непосредственно по результатам выборов правительства формируются только в тех государствах, где принят принцип общенародного избрания глав исполнительной власти, как это имеет место в США, Франции и Венесуэле. В отношении более распространенных — парламентских систем можно сказать, что от результатов выборов здесь зависит формирование правительств, особенно в тех случаях, когда в силу особенностей избирательной системы одна партия может получить парламентское большинство. В системах же пропорционального представительства правительства формируются после выборов в ходе соответствующих переговоров; здесь, кроме того, правительства могут формироваться и распускаться без выборов.
Обеспечение представительства. Если выборы в полной мере соответствуют принципам честности и состязательности, они, по сути дела, становятся тем каналом, по которому общество транслирует свои требования к системе государственного управления. Если в данной политической системе не практикуется отзыва депутатов, у электората нет иных способов заставить политиков выполнить свой «наказ», кроме как не проголосовать за них на следующих выборах.
Влияние на политику. В общем плане всегда можно сказать, что фактор выборов делает правительство более осторожным и вынуждает его воздерживаться от каких бы то ни было радикальных и непопулярных мер, но о прямом влиянии выборов на политику можно говорить лишь в исключительных случаях, например, когда в избирательной кампании все вращается вокруг какой-то одной проблемы. Часто утверждают, что предлагаемые в разных предвыборных программах варианты политики весьма мало чем отличаются друг от друга, поэтому и результаты выборов мало о чем говорят. Существует также мнение, что правительство в любом случае будет формировать свою политику не по результатам выборов, а исходя главным образом из практических соображений, например состояния экономики.
Политическое просвещение общества. В ходе предвыборной кампании на избирателей обрушиваются потоки информации о партиях, кандидатах, возможных направлениях дальнейшей политики, положении дел у существующего правительства, данной политической системе и так далее. Нужно лишь сказать, что политическому образованию общества это содействует лишь тогда, когда с его стороны есть интерес к тому, что говорится и как говорится: для апатичного и отчужденного от политики общества все это может оказаться пустым звуком. Нельзя упускать из виду и того, что поскольку кандидаты и партии больше стремятся убедить избирателя, нежели «просветить» его, от них вполне можно ожидать и неполной, либо даже искаженной, информации.
Легитимация системы. Одна из причин того, что даже авторитарные режимы проводят выборы, — и это подчас при полнейшей их несостязательности, — как раз и заключается в том, что избирательный процесс всегда придает режиму легитимность в глазах общества. Практически это происходит потому, что, как ни смотри, у избирательной кампании есть свой церемониал и ритуал, это всегда дело государственной важности. Но главное, может быть, заключается в том, что участие граждан в политическом процессе, хотя бы в такой скромной форме, как голосование, так или иначе означает их согласие с данной политической системой.
Усиление элит. Однако выборы могут быть и тем средством, которое позволяет элитам манипулировать массами и контролировать их. Это заставляет вспомнить Прудона, который высказывался так: «Всеобщее избирательное право — это контрреволюция». Речь идет о том, что с выборами политические противоречия, всегда
существующие в обществе, подчас смягчаются и вообще облекаются в совершенно конституционные формы: в результате правительства меняются — режим остается. Выборы в этом отношении представляют собой тем более надежный инструмент в руках элит, что, помимо прочего, создают впечатление контроля общества над властями.
2.2 Избирательные системы
Избирательная система представляет собой набор правил, которые регулируют проведение выборов. Эти правила широко различаются от страны к стране, впрочем, и внутри отдельных стран вокруг них, бывает, идут самые ожесточенные споры. В целом избирательные системы различаются по следующим признакам:
• избирателям предоставляется делать выбор либо между кандидатами, либо между партиями;
• избиратели могут голосовать либо за одного из кандидатов, либо за нескольких, но в этом последнем случае располагать их в порядке предпочтения;
• электорат может быть либо поделен, либо не поделен на избирательные округа;
• в одном избирательном округе может выбираться либо один кандидат, либо несколько кандидатов;
• процент голосов, необходимых для избрания, может варьироваться от так называемого «простого» большинства» (наибольшего числа голосов, поданных за любого из кандидатов) до «абсолютного» большинства или до какого-либо иного принятого в данной системе показателя.
Далее, для целей самого общего анализа избирательные системы можно поделить на две большие категории в зависимости от того, как полученные голоса «пересчитываются» в места того или иного органа власти. Здесь, с одной стороны, мы видим мажоритарные системы, в которых победившие партии получают в процентном отношении больше мест, чем за них было подано голосов на выборах. Это увеличивает шансы отдельной партии сформировать парламентское большинство и править, по существу, самостоятельно. Такая ситуация характерна для Великобритании, где основательно утвердилась идея однопартийного правительства, и это при том, что начиная с 1935 г. ни одна партия никогда не получала большинства голосов на выборах. С другой стороны, существуют пропорциональные системы, гарантирующие равное или примерно равное соотношение между голосами, отданными за партию на выборах, и получаемыми ею местами. В системах строго пропорционального представительства партия, получившая 45% голосов, получит ровно 45% мест, поэтому при такой системе невелика вероятность образования однопартийного правительства: там, где она принята, обычно действует многопартийная система и формируются коалиционные правительства. Детали мажоритарных и пропорциональных избирательных систем даны во врезках «Обратим внимание на...» к настоящему разделу.
Есть страны, где не возникает особых споров по поводу существующей избирательной системы, но есть и такие, где она является предметом острейших политических дебатов, связанных с проблемами политического и конституционного значения. Это, в частности, относится к Франции, где избирательная система изменяется, кажется, столь часто, что любое ее описание грозит, так сказать, оказаться устаревшим, еще не будучи законченным. Во время парламентских выборов 1985 г. например, был отменен принцип второго тура и введена система региональных списков, но в 1993 г. страна вновь вернулась к прежней системе. В Великобритании, где всеобщие выборы по традиции проходят по мажоритарной системе, для выборов в автономные органы Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, а также в Совет Большого Лондона и Европейский парламент с 1999 г. были введены более пропорциональные системы. Самое интересное во всем этом то, что в тех реформа избирательных систем, которые идут в разных странах мира, невозможно уловить никакой закономерности. Так, в 1994 г., когда Новая Зеландия вместо мажоритарной системы ввела пропорциональное представительство, Италия пошла в противоположном направлении и заменила систему партийных списков менее пропорциональной системой.
Вообще об избирательных системах много говорят еще и потому, что от них напрямую зависят политические судьбы партий — во всяком случае их перспективы прихода к власти или, по крайней мере, участия в ней. Нет ничего странного поэтому в том, что отношение партии к избирательной системе подчас напрямую зависит от того, находится ли она у власти или в оппозиции. Так, крутые политические виражи французского президента Миттерана в 1980—1990-х годах главным образом и были продиктованы стремлением увеличить представительство социалистов в Национальном собрании. То же самое можно сказать и о британской лейбористской партии в 1980-х годах, когда ее интерес к реформе избирательной системы то возрастал, то снижался в зависимости от шансов партии победить по принципам мажоритарной системы. То, что лейбористы поддержали идею введения системы пропорционального представительства для выборов в автономные органы, а в 1997 г. были решительно настроены в пользу референдума об избирательной реформе для Палаты общин, можно отчасти считать следствием тех 18 лет, что партия провела в оппозиции. Примечательно, что стоило лейбористам одержать внушительные победы на выборах 1997 и 2001 годов, как их интерес к реформе системы выборов в парламент заметно снизился, а обещанный референдум так и не состоялся. Но переменчивость этих настроений в партии, возможно, связана не только с конъюнктурными соображениями. Дело в конце концов объясняется одним — «наилучшей избирательной системы» попросту не существует.
Полемика вокруг избирательных систем, в сущности, сводится к вопросу о том, на каких принципах должно быть основано «хорошее» правительство. Скажем, что важнее для правительства быть представительным или эффективно управлять? Что лучше — искать компромиссы и консенсус или следовать принципам и своим идеологическим ориентациям ? На все эти вопросы однозначного ответа нет и быть не может. Наконец, поскольку выборы выполняют несколько функций, судить о них приходится по нескольким критериям, но здесь вполне может выясниться, что сами эти критерии, как нередко бывает, противоречат друг другу. Возможны, следовательно, лишь качественные оценки — с учетом баланса сильных и слабых сторон конкретной избирательной системы и ее достоинств относительно других систем. Итак, критерии оценки избирательных систем можно разделить на две категории связанные с качеством представительства и эффективностью управления.
