Реферат: Административно-правовые формы государственного управления

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Их соблюдение обеспечивает эффективность актов и успешное решение управ­ленческих задач. Все требования можно разделить на две группы: требования законности и требования целесообразности.

Наиболее значимыми являются требования законности. Круг этих требо­ваний по объему значителен.

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции РФ, федераль­ным законам, актам вышестоящих органов. Это требование закреплено ст. 15 Конституции РФ. Оно означает недопустимость каких бы то ни было отступле­ний от норм законов, иных актов вышестоящих органов государственной вла­сти и управления. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Основного закона России и принятых в соответствии с ним актов законодательства.

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетен­цией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение, и в пределах предоставленных им прав. Прежде чем приступить к решению то­го или иного вопроса путем издания акта, необходимо удостовериться, отно­сится ли он к предмету ведения органа. Другими словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия данного органа.

Как несоблюдение указанного требования следует рассматривать реше­ние вышестоящим органом (должностным лицом) вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (должностных лиц). Например, начальник районного отдела внутренних дел является вышестоящим должностным ли­цом по отношению к начальнику отделения ГИБДД этого же отдела. Однако он не может рассмотреть материалы дела об административном правонаруше­нии, связанном с несоблюдением правил дорожного движения, и назначить в отношении виновного лица административное наказание.

Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объ­ема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение административного пра­вонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 20.13 КоАП РФ «Стрельба из оружия в не отведенных для этого местах», может назначить ад­министративный штраф в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. Вместе с тем для того, чтобы назначить за данное правонарушение до­полнительное наказания в виде конфискации оружия и патронов к нему, на­чальник РОВД должен передать материалы дела судье.

Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Особые требования предъявляются к нормативным правовым актам управления. По­этому они закрепляются в нормативных актах вышестоящих органов. Так, об­щие правила подготовки и издания нормативных правовых актов органов ис­полнительной власти установлены постановлением Правительства РФ от 13 ав­густа 1997 г. 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных пра­вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государствен­ной регистрации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г.,

3. Правовые акты управления должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь те акты, которые для него пре­дусмотрены. Например, Правительство РФ по вопросам своей компетенции из­дает постановления и распоряжения. Для Президента России характерными яв­ляются указы (нормативные и индивидуальные).

4. Акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юриди­ческой силы. Акт, подписанный некомпетентным субъектом, не является за­конным. Указы и распоряжения Президента РФ подписываются только самим Президентом. Постановления и распоряжения Правительства России подписы­ваются председателем Правительства РФ, а в его отсутствие — лицом, испол­няющим такие обязанности. Акты иных органов подписываются руководите­лем соответствующего органа, а в его отсутствие — лицом, исполняющим обя­занности.

5. Обязательным условием акта управления является доведение его со­держания до адресата. Это требование является обязательным для всех право­вых актов управления. Так, акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному опубликованию в официальных источниках. К таким источни­кам относятся «Российская газета», «Собрание законодательства РФ». Кроме того, они могут быть переданы в установленном порядке для опубликования в иных органах печати, обнародования по телевидению, радио и т.п. Порядок опубликования правовых актов управления установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 16 мая 1997 г., 13 августа 1998 г.).

Акты органов исполнительной власти субъектов РФ публикуются в соот­ветствующих изданиях этих субъектов. Например, акты органов исполнитель­ной власти Нижегородской области публикуются в газете «Нижегородские Но­вости».

6. Соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов относится к важным требованиям процессуального порядка. К таким требованиям относят­ся, в первую очередь, вид акта; обозначение органа, принявшего (издавшего) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия ак­та, его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.

Ввиду многообразия правовых актов управления, различным может быть и срок вступления их в силу. Правовой акт вступает в силу:

- с момента принятия;

- по истечении семи дней после дня его первого опубликования;

- со дня подписания;

- со дня получения адресатом (если содержит сведения, составляющие государственную и иную, охраняемую законом тайну);

- с наступления срока, указанного в акте;

- с наступления срока, указанного в другом акте.

Различные виды правовых актов управления имеют разные сроки вступ­ления в законную силу. Так, Акты Президента РФ, имеющие нормативный ха­рактер, по общему правилу вступают в силу на всей территории России одно­временно по истечении семи дней после их опубликования. Акты правительст­ва РФ, федеральных органов исполнительной власти вступают в силу со дня их подписания (принятия).

Нормативные правовые акты органов государственного управления, за­трагивающие права и законные интересы граждан, подлежат обязательной ре­гистрации. Орган исполнительной власти, издавший подобный акт, подает не­обходимые документы в Министерство юстиции. Затем документы рассматри­ваются и изучаются, составляется заключение о законности акта, представлен­ного на регистрацию. После этого заключение утверждается и нормативному правовому акту присваивается регистрационный номер. Срок государственной регистрации составляет семь дней и исчисляется с момента получения доку­ментов о регистрации органами юстиции.

Одним из дополнительных требований, предъявляемым к правовым ак­там управления, может быть соблюдение условий о ссылках. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на дру­гие нормы этого же акта, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо пока­зать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать дублирования. Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наиме­нование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования, а также точное указание нормы, на которую делается ссылка.

Принимаемые правовые акты управления должны содержать в себе не только требования законности, но и целесообразности. Целесообразность пра­вового акта управления — это его полезность с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуа­ции. Для достижения целесообразности необходимо учитывать следующие факторы: состояние системы управления, ранее принятые акты, возможные ва­рианты решения проблемы, интересы участников управленческих отношений, права и свободы человека, научно-правотворческие рекомендации и др.

Несоблюдение указанных выше требований, предъявляемых к правовым актам государственного управления, делает их дефектными.

В зависимости от степени дефектности такие акты разделяют на ничтожные и оспоримые.

Ничтожным признается такой правовой акт, который вследствие допу­щенных нарушений предъявляемых к нему требований не может порождать и не порождает юридических последствий. Такой акт не подлежит исполнению. Признать акт ничтожным вправе лишь компетентный орган (должностное ли­цо). Правовые акты признаются ничтожными в следующих случаях:

- если на то есть прямое указание закона;

- если грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт;

- при отсутствии законных оснований (заявления, указания, поручения и т. д.) для принятия акта;

- если нарушен срок давности;

- если акт предписывает совершение противоправных действий и т.п.

Оспоримый правовой акт — это правовой акт, который подлежит испол­нению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опроте­стован прокурором. Обжалование и опротестование не влечет за собой призна­ние правового акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовле­творены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать.

Порядок обжалования и опротестования установлен соответствующими законодательными актами. Так, гл. 30 Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях определяет порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.   

Оспаривание может быть осуществлено любым лицом, если об этом нет оговорки в норме права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об его отмене должен быть юридически обоснован. До отмены акта компетентным субъектом невозможно говорить о его ничтож­ности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность.

Правовые акты управления принимаются всеми органами государствен­ного управления, в том числе и органами исполнительной власти. Эти акты из­даются в связи с осуществлением ими административной (управленческой) деятельности внешнего и внутриорганизационного характера.

Органы внутренних дел, выполняя исполнительно-распорядительные функции, также издают многочисленные акты управления. Содержание актов определяется основными направлениями деятельности органов внутренних дел. Соответственно акты управления, принимаемые органами внутренних дел, мо­гут иметь административно-правовой, уголовно-процессуальный и оперативно-розыскной характер.

Акты административно-правового характера направлены на регулирова­ние отношений в сфере административной деятельности органов внутренних дел. Они связаны непосредственно с охраной общественного порядка, обеспе­чением общественной безопасности граждан. К ним относятся акты, принимае­мые в целях осуществления деятельности подразделений лицензионно-разрешительной системы, дежурных частей, органов дознания, вневедомствен­ной охраны, ГИБДД и иных служб, входящих в состав милиции общественной безопасности.

Акты уголовно-процессуального характера принимаются в связи с осу­ществлением органами внутренних дел функций предварительного следствия и дознания. Порядок их издания регламентируется уголовно-процессуальным за­конодательством.

Акты оперативно-розыскной направленности принимаются в связи с осуществлением органами внутренних дел оперативно-розыскных функций. Правовая основа данного вида деятельности определяется Законом об опера­тивно-розыскной деятельности.

Большинство актов управления, принимаемых (издаваемых) органами внутренних дел является индивидуальными. Любой орган внутренних дел, не­зависимо от его иерархического положения в данной системе, может прини­мать индивидуальные акты. Акты внутренней направленности принимаются по вопросам кадровой политики, финансирования, материально-технического обеспечения и иных направлений организационного обеспечения. Акты внеш­ней направленности (правоохранительные) связаны с осуществлением основ­ных задач органов внутренних дел: предупреждением и пресечением правона­рушений, охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Эти акты направлены на защиту прав и свобод граждан, охрану здоровья, собственности, обеспечение иных охраняемых законом объектов. Правоохранительные акты органов внутренних дел могут иметь форму пред­писаний, требований о прекращении правонарушений, постановлений о на­значении административных наказаний.

Органы внутренних дел принимают также правовые акты нормативного характера. Объем правотворческой компетенции у них изменяется в соответст­вии с положением в иерархической системе. Министерство внутренних дел об­ладает более широкими правами по изданию нормативных актов управления, чем, например, главное управление (управление) внутренних дел субъекта РФ.

Правовые акты управления, издаваемые (принимаемые) органами внут­ренних дел, могут быть выражены в письменной, устной и конклюдентной форме, различаться по сроку действия, территории действия, наименованию и др. Нормативные акты издаются в форме приказа, инструкции, наставления, положения, устава и т.п. Индивидуальные акты могут иметь форму постанов­ления, распоряжения, предписания и др.

Действие правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свою слу­жебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы административ­но-правовых отношений.

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно — юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответство­вать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду во­леизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, право­вой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года определен порядок опубликования и вступления в силу актов Прези­дента и Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обяза­тельному опубликованию подлежат все постановления и распоря­жения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, со­держащих государственную тайну. Публикуются они в течение де­сяти дней после дня их подписания в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.

Нормативные акты Президента Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Семь дней — срок вступления в силу актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дня их подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физи­ческих и юридических лиц и прошедшие государственную регистра­цию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обя­зательному официальному опубликованию (кроме содержащих госу­дарственную тайну) в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных ак­тов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликован­ные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется исте­чением десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления их в силу .

Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их под­готовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае ак­цент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуж­дении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п. За такого рода процедурами можно проследить на примере подготовки и издания постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Так, Законом о Правительстве Российской федерации предусмот­рен круг вопросов, решения по которым принимаются исключительно на его заседаниях (коллегиальность); установлено, что на его заседа­ниях решения принимаются большинством голосов членов Прави­тельства, а в неотложных случаях от имени Правительства распоря­жения по отдельным вопросам государственного управления издает его Председатель, информируя об этом Правительство; что проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство, пред­варительно рассматривают первые заместители и заместители Пред­седателя Правительства, а для разработки проектов решений Прави­тельства и рассмотрения разногласий по ним Правительство создает постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы; что пос­тановления подписываются Председателем Правительства или же по его поручению первым его заместителем, а распоряжения Предсе­дателем или его первым заместителем; что постановления и распоря­жения вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмот­рено в этих актах; что постановления публикуются в Собрании зако­нодательства Российской Федерации, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации (ст. 24—27, 29—30).

В соответствии с Регламентом заседаний Правительства Россий­ской Федерации проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями центральных федеральных орга­нов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов федерации.

Проекты решений могут направляться на согласование руководи­телям центральных федеральных органов исполнительной власти. За­местители Председателя Правительства рассматривают представлен­ные в Правительство проекты решений, дают при необходимости ука­зания о проведении их экспертизы и доработке. Для доработки проек­тов решений Правительство или его Президиум образуют рабочие группы из своего состава и представителей других государственных органов, научных учреждений и общественных объединений.

Положением о подготовке проектов постановлений и распоряже­ний Правительства Российской Федерации предусмотрено, что пред­ложения граждан, организаций и предприятий о принятии правитель­ственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необхо­димые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Проекты подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами законодательной (пред­ставительной) и исполнительной власти, государственными, общест­венными и иными организациями. После согласования они визи­руются руководителями указанных органов и организаций. При раз­ногласиях по проекту руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое найдено не будет, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий.

Проекты решений Правительства нормативного характера в обя­зательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Рос­сийской Федерации.

Аппарат Правительства Российской Федерации (его соответству­ющий отдел) проводит анализ и экспертизу проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересован­ными отделами аппарата и с Главным государственно-правовым уп­равлением Президента, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в кото­рой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справоч­ными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10-ти дней.

Если в процессе доработки проекта в него вносятся существенные изменения, он подлежит повторному визированию. Подготовленный проект визируется заместителем Председателя Правительства и пере­дается руководителю Аппарата Правительства для доклада Председа­телю Правительства. После всех обозначенных действий решение принимается, подписывается и вступает в законную силу.

Для процедуры подготовки правовых актов управления с позиций обеспечения их соответствия требованиям законности важное зна­чение имеет установленный порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации; правила подготовки ведомственных нормативных актов; порядок государствен­ной регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов. Все эти нормативные установления обобщены в Указе Президента Российской Федерации от 26 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Прави­тельства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти» Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие:

а) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 85 Конституции Российской Федерации);

б) Правительство Российской Федерации в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать испол­нение постановлений и распоряжений правительств республик (ст. 17 Закона);

в) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством Российской Федерации действие актов ми­нистерств и ведомств Российской Федерации, противоречащие российскому законодательству. В случае подтверждения Правительством правомочности приостановленного акта он вступает в силу. Решение Правительства может быть в таком случае обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации;

г) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;

д) подача жалобы в течении десяти дней со дня вынесения поста­новления о наложении административного изыскания приостанав­ливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

Заключение

Органы внутренних дел, осуществляя возложенные на них зада­чи и функции, принимают правовые акты. Эти акты издаются в связи с осуществлением административной (управленческой) деятельно­сти, дознания и следствия, а также оперативно-розыскной деятель­ности. При осуществлении дознания и следствия органы внутренних дел издают правовые акты уголовно-процессуального характера. Порядок их издания регламентируется уголовно-процессуальным законодательством. Акты оперативно-розыскного характера прини­маются в связи с осуществлением органами внутренних дел опера­тивно-розыскных функций. Принятие этого рода актов определено Законом об оперативно-розыскной деятельности в Российской Феде­рации. Большинство издаваемых органами внутренних дел актов относится в актам государственного управления. Особенностью уп­равленческих актов является то, что они направлены на регулирова­ние и разрешение вопросов управления, возникающих в сфере внутренних дел, в области охраны общественного порядка и обеспе­чения общественной безопасности и др.

Органы внутренних дел издают нормативные и индивидуаль­ные акты управления. Издание нормативных актов управления органами внутренних дел обусловлено необходимостью регулиро­вания общественных отношений, возникающих в сфере внутрен­них дел. Уполномоченные руководители органов внутренних дел издают приказы, инструкции, положения, уставы и другие нор­мативные акты. Нормотворческая компетенция органов внутрен­них дел неодинакова, ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутрен­них дел, его функций. Так, МВД России обладает более широки­ми правами по изданию нормативных актов, нежели органы внутренних дел субъектов федерации. Издавая нормативные акты, МВД России определяет компетенцию структурных под­разделений МВД (главных управлений, управлений, отделов и др.). Нормативными актами МВД России регламентируется по­рядок организации и деятельности органов внутренних дел по отдельным направлениям или вопросам работы (по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности, по обеспечению без­опасности дорожного движения и др.). МВД республик в составе федерации, ГУВД (УВД) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа в пределах своей компетенции издают нормативные акты, руководствуясь актами органов представительной и исполнительной власти со­ответствующих субъектов федерации и актами МВД России.

Индивидуальные правовые акты управления издаются органами внутренних дел в связи с разрешением конкретных вопросов, возника­ющих в сфере внутренних дел. Любой орган внутренних дел в том или ином объеме обладает правом принятия индивидуальных актов управ­ления. Органы внутренних дел издают индивидуальные акты-регуля­торы и правоохранительные акты. Акты-регуляторы, издаваемые на, основе правовой нормы, регулируют конкретные общественные отношения, устанавливают субъективные права и обязанности участников правоотношения. Например, акт управления, разрешающий гражданину приобрести огнестрельное оружие, будет регулировать отношение этого гражданина с магазином, торгующим огнестрельным оружием, и другими органами и организациями. Органы внутренних дел посредством издания индивидуальных актов управления оказывают активное воздействие на сам процесс развития общественных отношений в сфере внутренних дел, в сфере правопорядка.

Правоохранительные индивидуальные акты органов внутренних дел нацелены на охрану урегулированных юридическими нормами общественных отношений, призваны обеспечить их неприкосновенность. Посредством этих актов осуществляется защита прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций. Правоохранительные акты управления могут быт в виде предписаний, требований о прекращении правонарушения, в виде постановления о пресечении правонарушения, привлечения к административной ответственности, наложения административного взыскания и др.

Управленческие акты органов внутренних дел могут быть выражены письменно, устно или конклюдентным способом. Они могут быть бессрочными и срочными, актами МВД России, МВД республик в составе федерации, ГУВД (УВД), горрайорганов внутренних дел, органов внутренних дел на транспорте и др. Все акты органов внутренних дел должны соответствовать требованиям, которые предъявляются к актам государственного управления.

Литература:

1.         Кудин В.А., Канибер Ю.Н., Сойников С.А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005.

2.         Конин Н.М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004.

3.         Агопов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.

4.         Хаманева Н.Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004.

5.         Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М.,2004.